С.А.Авакьян. Президент РФ: эволюция конституционно-правового статуса
Разговор о статусе Президента требует прежде всего объяснения причин учреждения этого поста в нашей стране. Во-первых, это размежевание функций партии и государства.Во-вторых, после проведения разделения властей выявилась потребность в согласовании законодательных и исполнительных органов, в координации их действий. В-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций.
Другие факторы звучат несколько неопределенно.лицо: во-первых, является символом данного государства, его единства, во-вторых, представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; в-третьих, несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность этого положения, в-четвертых, стоит во главе исполнительной ветви государственного аппарата либо над нею, в-пятых, объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны, в-шестых, осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти, в седьмых, является высшим защитником интересов “простого человека”,лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монархии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резкому ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном представительских функций. Президенты также могут официально стоять во главе государства, но возможности их реального участия в управлении существенно ограничены в пользу правительства. Однако существуют и такие модели, в которых, наоборот, ключевой фигурой юридически является именно президент. Бывает и так, когда юридически он ограничен - например, провозглашается контроль парламента за его деятельностью, но на практике вполне самостоятелен.
Свое толкование причин введения поста Президента в нашей стране.
Нужен был “хозяин” страны, несущий персональную ответственность за принятие неотложных решений, способный навести порядок в обществе,Во-вторых,причина введения поста Президента, обусловленная развивавшимся разделением властей.
В-третьих, как показала действительность, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в парламенте (или нижней палате), Президент объективно вынужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могли бы попросту парализовать функционирование главнейшего органа исполнительной власти.
В-четвертых, есть и еще один фактор, пожалуй, сугубо внутренний. Пост Президента был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии.Президентство помогало бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием партии. Президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике на тот момент - как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельсти государства, о представительстве и защите его интересов.
Посредством какой модели президентства это делать? Был выбор из нескольких вариантов:
во-первых, глава государства с чисто представительскими функциям, который ни во что не вмешивается, а вешает ордена, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и т.д.; почти всю серьезную работу по управлению страной делает премьер-министр;
во-вторых, также глава государства, но не “антуражный”, а сильный, т.е. правитель страны, который сам делает либо предопределяет все;
в-третьих, глава исполнительной власти и высшее должностное лицо.
Статус Президента РФ по актам 1991 г.
основные черты статуса Президента.Президент “является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР”. Президент РСФСР не мог быть народным депутатом. В Законе от 24 апреля - ст.1 - указывалось, что “на время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях”. Однако в Конституцию это положение не было включено. В той же ст.1 содержался и такой запрет: Президент не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях. В ст.121-1 Конституции запрет был распространен и на коммерческие организации, а также сказано, что он не имеет права на предпринимательскую деятельность.
Президентом мог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Срок полномочий - 5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. И Закон, и Конституция подчеркивают, что возможно лишь избрание Президента населением путем прямых выборов. “Никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны”.
Президент был наделен широкими полномочиями. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы в течение 14 дней с момента их принятия. На законы, принятые Верховным Советом РСФСР. он мог наложить вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат. Президент представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов РСФСР доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, мог обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. По предложению Президента созывались внеочередные заседания Съезда и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР.
За Президентом были закреплены широкие возможности в отношении Правительства РСФСР. Он назначал Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета, а остальных членов Правительства - самостоятельно, руководил деятельностью Правительства, принимал его отставку с согласия Верховного Совета. В ст.122 Конституции было закреплено, что Правительство РСФСР - орган исполнительной власти РСФСР, подотчетный Президенту РСФСР.
Президент становился ключевой фигурой в вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от имени РСФСР. Президент мог объявить чрезвычайное положение.
Отправить Правительство в отставку Президент мог только с согласия Верховного Совета. Свои акты - указы и распоряжения - Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР.
Президент в 1991-93 гг.
Период становления этого института был особенно сложным в силу нескольких обстоятельств.
Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства - СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.
Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.
В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.
В-четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, как-то плохо доходило в России до сознания как депутатского корпуса, так и Президента.
В-пятых, в процессе становления находились конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов РФ, в особенности парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.
В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами РФ, региональными органами и т.д.
В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор
Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автоной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов.
В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.
По конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур - министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел.