В соответствии с данным законом и с учетом положений федеральных законов от 21 июля 1997г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и от 21 июля 1997г. №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» к опасным объектам относятся: опасные производственные объекты, подлежащие регистрации в государственном реестре в порядке, который устанавливается Правительством Российской Федерации, и гидротехнические сооружения, подлежащие внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений.
При принятии рассматриваемого Закона неоднократно освещались различные проблемы, связанные как с началом действия Закона, то есть обязанностью владельцев опасных объектов с 1 января 2012 г. заключить договор страхования ответственности, так и с недостаточно проработанной структурой тарифов и перечнем документов, которые потерпевшим необходимо представить в случае аварии.
Тем не менее, первостепенным по значимости вопросом, связанным напрямую с возможностью функционирования системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев опасных объектов, по мнению многих авторов, на сегодняшний день остается вопрос членства страховой организации в профессиональном объединении страховщиков.
Требования к членству в НССО
Статьей 24 Закона N 225-ФЗ установлено, что необходимым требованием к субъекту страхового дела, обращающемуся за получением лицензии на осуществление обязательного страхования, является наличие у этого субъекта не менее чем двухлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты.
Пункт 2 ст. 24 этого законодательного акта также устанавливает, что страховщик должен быть членом профессионального объединения страховщиков, действующего на основании этого Федерального закона.
Необходимость создания профессионального объединения страховщиков предусмотрена гл. 4 Закона N 225-ФЗ. Такое объединение страховщиков является некоммерческой организацией, представляющей собой единое общероссийское профессиональное объединение. Его целями являются обеспечение взаимодействия страховщиков, а также формирование стандартов и правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования владельцев опасных объектов.
На сегодняшний день в реестр объединений субъектов страхового дела в качестве профессионального объединения страховщиков, действующего в сфере обязательного страхования ответственности владельцев опасных объектов, включен Национальный союз страховщиков ответственности (далее - НССО или Союз).
В соответствии с его уставом членами Союза могут быть страховщики, имеющие не менее чем двухлетний опыт ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, полностью признающие требования устава, выразившие готовность способствовать достижению уставных целей Союза, принявшие все обязательства, вытекающие из стандартов и правил профессиональной деятельности, установленных Союзом в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом, соответствующие всем предъявляемым этими стандартами и правилами требованиям.
При этом члены НССО делятся на действительных членов и членов-наблюдателей.
Действительными членами Союза могут быть только страховщики, признающие положения его устава, соответствующие предъявляемым к членам НССО требованиям и имеющие лицензии на осуществление обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте и на осуществление перестрахования, а также являющиеся участниками пула страховщиков, сформированного в соответствии со ст. 23 Закона N 225-ФЗ и уставом НССО.
Членами-наблюдателями Союза могут быть страховщики, не имеющие соответствующих лицензий на осуществление обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте и (или) лицензии на перестрахование, признающие положения устава и соответствующие требованиям, предъявляемым к членам Союза.
Согласно Правилам профессиональной деятельности страховщиков ответственности, утвержденным Постановлением Президиума НССО 15 декабря 2010 г., страховщик для получения членства в НССО должен отвечать следующим требованиям:
- иметь опыт ведения операций по страхованию ответственности опасных объектов не менее двух лет (при этом под опытом понимается как заключение договоров страхования, так и урегулирование убытков по этим договорам, включая выплаты);
- иметь лицензию на перестрахование для участия в перестраховочном пуле.
Первое из этих требований присутствует в п. 3 Правил профессиональной деятельности НССО "Порядок вступления в Национальный союз страховщиков ответственности новых членов и выхода или исключения членов из него", утвержденных Постановлением Президиума НССО от 15 декабря 2010 г.
Претензии к НССО со стороны ФАС
С указанными требованиями к членству в НССО не согласна Федеральная антимонопольная служба. Как следует из публикации от 15 июля 2011 г. на сайте ФАС, служба считает избыточными требования, установленные для вступления страховщиков в Союз, поскольку они являются барьерами при входе компаний на рынок страхования ответственности владельцев опасных объектов.
Основные претензии ФАС к НССО касаются трактовки термина "опыт осуществления страхования" и требований о наличии у страховщика лицензии на перестрахование. ФАС считает, что законодательством указанные требования не предусмотрены.
Действительно, требование о наличии опыта страхования опасных объектов установлено законодательством для получения страховщиком лицензии на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов, а не для членства в НССО. Более того, у ФАС вызывает сомнение правомерность требования о наличии опыта урегулирования убытков по таким договорам.
Позиция ФАС, по мнению ряда авторов, может быть обоснована следующим образом.
Требование о наличии лицензии на перестрахование для членства в НССО может быть оценено как барьерное в связи со следующим. В соответствии с п. 1 ст. 23 Закона N 225-ФЗ в целях обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию члены профессионального объединения страховщиков формируют перестраховочный пул для перестрахования рисков гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. Вместе с тем необходимо отметить, что указанный Закон не предусматривает обязательного участия в перестраховочном пуле всех членов НССО. Более того, в ст. 24 Закона N 225-ФЗ, определяющей особые требования для получения страховщиками лицензии на такое страхование, ничего не говорится о лицензии на перестрахование.
Еще одним аргументом, доказывающим неоднозначность утверждений о необходимости наличия лицензии на перестрахование у членов НССО, служит тот факт, что членами-наблюдателями НССО являются страховые организации, не имеющие лицензий на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных производственных объектов и (или) лицензии на перестрахование. При этом Закон N 225-ФЗ не делит участников объединения на какие-либо категории и не расшифровывает понятий "действительный член Союза" и "член-наблюдатель Союза". Таким образом, если законом предусмотрено обязательное участие члена НССО в перестраховочном пуле, то положения устава этого объединения страховщиков, предусматривающие возможность участия в нем страховой организации, не имеющей лицензии на перестрахование, противоречат требованиям законодательства. Вместе с тем требование о наличии такой лицензии к членам-наблюдателям уставом не предъявляется.
Таким образом, можно сделать вывод, что члены НССО обязаны образовать перестраховочный пул, однако законодательством не предусмотрено обязательное участие в нем всех таких страховщиков.
Тем не менее НССО считает, что установленные им требования к его членам законны, обоснованны и напрямую следуют из норм Закона N 225-ФЗ.
Опыт страхования опасных объектов
Как уже было отмечено ранее, в соответствии с п. 1 ст. 24 этого Закона необходимым требованием к субъекту страхового дела, обращающемуся за получением лицензии на осуществление обязательного страхования, является наличие у этого субъекта не менее чем двухлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты.
При этом следует сделать акцент на понимании термина "операция по страхованию". Нормами ст. 2 Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон об организации страхового дела) определено, что страхование - это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий, а также за счет иных средств страховщиков. Согласно ст. 6 данного законодательного акта страховщики осуществляют оценку страхового риска, получают страховые премии (страховые взносы), формируют страховые резервы, инвестируют активы, определяют размер убытков или ущерба, производят страховые выплаты, осуществляют иные действия, связанные с исполнением обязательств по договору страхования.
На основании приведенных норм можно установить, что операции по страхованию включают в себя все многообразие действий, осуществляемых страховщиком при заключении и исполнении договора страхования.
Исходя из изложенного трактовка понятия "опыт ведения страховых операций" как включающего в себя в том числе и осуществление выплат страхового возмещения не является расширительной, а основана на положениях Закона об организации страхового дела.
Для получения заключения по вопросу толкования понятия "опыт ведения страховых операций" НССО был сделан запрос в Федеральное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации" (далее - Институт, ИЗиСП).
Как следует из заключения ИЗиСП, для приобретения статуса страховщика необходимо, чтобы субъект являлся юридическим лицом, был создан специально для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и имел лицензию, полученную в установленном законом порядке.
При этом в отношении обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте федеральный законодатель не стал сужать требование подтверждения опыта только до факта заключения договора страхования. В п. 1 ст. 24 Закона N 225-ФЗ предусмотрено, что соискатель лицензии должен обладать опытом ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, которые охватываются термином "страхование".
Из этого можно сделать вывод, что в любом случае для ведения операций по страхованию ответственности страховщик должен обладать необходимым опытом расчета страховой премии и возмещения убытков при наступлении страховых случаев.
Добросовестное исполнение страховщиком своих обязательств, принятых по договору страхования, возможно только при должном уровне предпринимательской разумности, заботливости и осмотрительности.
Развивая приведенные выше положения ст. 6 Закона N 225-ФЗ, можно предложить принять за основу как подтверждение соответствующего опыта сведения, которые страховщики формируют в качестве бухгалтерской и статистической отчетности. В п. 3 ст. 28 Закона об организации страхового дела федеральный законодатель делегировал органу страхового регулирования право определения форм и порядка представления бухгалтерской и статистической отчетности. Так, согласно Приказу Минфина России от 20.10.2008 N 113н "О форме годовой статистической отчетности N 2-С "Сведения о деятельности страховой (страховой медицинской) организации за ____ год" и порядке ее составления и представления" (вместе с Порядком составления и представления формы годовой статистической отчетности страховых (страховых медицинских) организаций) (ред. от 22.03.2010) страховые организации в целях представления отчетности о деятельности страховщика в части сведений о выплатах по договорам страхования обязаны формировать следующие показатели о:
- страховых выплатах, в том числе в случае нанесения ущерба жизни, здоровью третьих лиц, их имуществу и пр.;
- возмещении расходов страхователей в целях уменьшения убытков;
- возврате страховой премии в связи с досрочным прекращением обязательств по договору и изменением условий договора.
Кроме того, страховщики представляют информацию об иных действиях, связанных с исполнением обязательств по договору страхования: о количестве отказов в страховой выплате, неустойках в связи с задержкой страховой выплаты.
На основании изложенного для целей подтверждения двухлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, необходимым и достаточным будет являться факт отражения в отчетности ненулевых показателей о страховых премиях и выплатах в двух отчетных годовых периодах в течение срока действия лицензии на страхование гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты.
Таким образом, специалисты ИЗиСП пришли к следующему выводу. Исходя из толкования положений п. 1 ст. 24 Закона N 225-ФЗ в их системной взаимосвязи с п. 1 ст. 927, п. п. 1, 2 ст. 929 ГК РФ, п. п. 1, 2 ст. 6 Закона об организации страхового дела под опытом ведения страховых операций следует понимать наличие у соискателя в двух отчетных годовых периодах сведений о заключенных им договорах страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, а также совершение во исполнение названных договоров действий по оценке страхового риска, получению страховых премий (страховых взносов), формированию страховых резервов, инвестированию активов, определению размера убытков или ущерба и произведению выплат.
Проблема наличия у члена НССО лицензии на перестрахование.
Что касается требования о наличии у действительных членов НССО лицензии на перестрахование и участии в перестраховочном пуле, то оно отражает обязательные требования Закона N 225-ФЗ к страховщикам, осуществляющим страхование гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.
Участники перестраховочного пула несут солидарную ответственность по принятым пулом рискам, в связи с чем Закон N 225-ФЗ не допускает для страховщиков возможности отказаться от принятия приходящейся на их долю части риска (п. 5 ст. 23).
Указанное означает, что все участники перестраховочного пула осуществляют деятельность по перестрахованию, которая в силу п. 1 ст. 32 Закона об организации страхового дела подлежит лицензированию.
Если учитывать наличие солидарной ответственности по обязательствам, принимаемым в перестрахование, то участие в пуле не всех страховщиков НССО приведет к нарушению баланса интересов членов профессионального объединения.
По указанному вопросу НССО также обращался за разъяснением в ИЗиСП. Из названия ст. 23 "Пул страховщиков, осуществляющих обязательное страхование" Закона N 225-ФЗ следует, что содержание этой статьи должно охватывать отношения с участием страховщиков, которые вправе осуществлять обязательное страхование. В силу п. 1 ст. 1, п. 7 ст. 2 указанного Закона таким правом обладают только страховые организации, имеющие лицензию на осуществление обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.
На основании изложенного можно сделать вывод лишь о том, что, во-первых, в формировании перестраховочного пула участвуют члены профессионального объединения страховщиков - страховщики, осуществляющие обязательное страхование, а во-вторых, такой пул создается в целях обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию для перестрахования рисков гражданской ответственности владельца опасного объекта.
Из ст. 14.1 Закона об организации страхового дела следует вывод о том, что правовой формой перестраховочного пула является договор простого товарищества (договор о совместной деятельности). Таким образом, юридическим фактом, на основании которого у членов профессионального объединения страховщиков, осуществляющих обязательное страхование, возникает обязанность по формированию страхового пула, являются соответствующая норма федерального закона и соглашение (договор) о перестраховочном пуле.
В соответствии с п. 2 ст. 23 Закона N 225-ФЗ соглашением о перестраховочном пуле должны быть, в частности, установлены права и обязанности участников пула, порядок распределения между ними рисков, принятых пулом, условия их солидарной ответственности, условия перестрахования в пуле и пулом, порядок ведения дел пулом, вопросы взаиморасчетов между участниками пула по страховым премиям, страховым выплатам и иным затратам, порядок разрешения разногласий и споров между участниками пула. Это определение охватывает понятие "перестрахование", закрепленное в п. 1 ст. 13 Закона об организации страхового дела, где предусмотрено, что перестрахование - деятельность по защите одним страховщиком (перестраховщиком) имущественных интересов другого страховщика (перестрахователя), связанных с принятием последним по договору страхования (основному договору) обязательств по страховой выплате.
В упомянутых нормах федеральных законов отсутствуют положения, которые бы позволяли страховым организациям, осуществляющим обязательное страхование и являющимся членами профессионального объединения страховщиков, отказаться от присоединения к соглашению о перестраховочном пуле. Обязательность участия членов профессионального объединения - страховщиков, осуществляющих обязательное страхование, в перестраховочном пуле обеспечивается на законодательном уровне возможностью привлечения их к ответственности, предусмотренной п. 6 ст. 23 Закона N 225-ФЗ. Неисполнение участниками перестраховочного пула обязанности по принятию приходящейся на их долю части риска влечет за собой исключение члена профессионального объединения страховщиков из указанного объединения.
Из содержания положений данного Закона, устанавливающих обязанность членов профессионального объединения - страховщиков, осуществляющих обязательное страхование, участвовать в формировании перестраховочного пула, следует важный вывод о том, что функция контроля за соблюдением такой обязанности, а также право применять или не применять меру ответственности за ее несоблюдение принадлежат профессиональному объединению страховщиков.
С учетом приведенных доводов специалисты Института высказали следующее мнение: толкование положений п. 1 ст. 13 Закона об организации страхового дела и п. п. 1, 2, 5, 6 ст. 23 Закона N 225-ФЗ в их системной взаимосвязи позволяет утверждать, что все страховщики - члены профессионального объединения, имеющие лицензию на осуществление обязательного страхования, обязаны участвовать в формировании перестраховочного пула на условиях, предусмотренных в соглашении о перестраховочном пуле.
Таким образом, установление требований к действительным членам НССО о наличии у них лицензии на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов и лицензии на перестрахование направлено на создание условий для стабильного функционирования рынка услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев опасных объектов в интересах потребителей страховых услуг и членов НССО. Вместе с тем вопрос о соответствии действий НССО требованиям законодательства неоднозначен в связи с тем, что необходимость членства в этом Союзе страховщиков, желающих получить лицензию на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов, установлена законодательно, однако порядок приобретения членства в НССО и требования к членам Союза законом не регулируются.
С учетом того, что НССО является профессиональным объединением страховщиков, осуществляющих деятельность по обязательному страхованию ответственности владельцев опасных объектов, требования к его членам должны отражать требования, предъявляемые законом к страховщикам, желающим получить лицензию на обязательное страхование владельцев опасных объектов. Требование НССО к своим членам о наличии лицензии на перестрахование, по мнению авторов, служит цели создания максимально большого и финансово устойчивого перестраховочного пула, который сможет гарантировать финансовую стабильность рынка обязательного страхования опасных объектов для надлежащего исполнения требований законодательства.
Это далеко не исчерпывающий перечень проблем.
Как в дальнейшем будет развиваться обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов - покажут практика и дальнейшее нормотворчество.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сфера защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является приоритетной задачей государственного управления. Одно из последних подтверждений этому – Доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации (Российская газета 27 марта 2013г.), в котором на одной из первых позиций – защита от ЧС природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Одно из главных условий успешного функционирования систем – наличие качественной и полной нормативно-правовой базы. «Любая деятельность по защите населения и территорий, как показывает опыт, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность, либо даже на угасание. Более того, признавая полезность такой деятельности и ее необходимость, органы государственной власти и управления, общественные организации, отдельные граждане не станут, как правило, относиться к ней по-настоящему ответственно и заинтересованно, если отсутствуют соответствующие законы и другие нормативные правовые акты».
Профессор кафедры № И.И. Василишин
[1] Законодательное обеспечение деятельности Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Семинар с руководящим составом МЧС России. Доклады и выступления. М.: ВНИИ ГОЧС, 2000. – С.5.
[2] Информация должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, о радиационной, химической, медико - биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также сведения о деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в этой области.
[3] Цаликов Р.Х. Экономические механизмы функционирования РСЧС, предварительные итоги исполнения бюджета МЧС России за 1995 год и основные задачи на 1996 год // Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г) – М.: МЧС России. – 1996. – С.126