Письменная часть доклада по статье «Corruption In Public Contracting Auctions: The Role Of Transparency In Bidding Processes»

Аринаркина Катерина

Прокопов Кирилл

гр. 3108

В статье «Corruption In Public Contracting Auctions: The Role Of Transparency In Bidding Processes» (Boehm and Olaya, 2006) авторы ставят перед собой цель исследовать процессы, связанные с коррупцией при проведении публичных аукционов, и выявить роль информативной прозрачности как инструмента для борьбы с её негативными проявлениями. Актуальность данной статьи не вызывает сомнений, поскольку на данный момент проявления коррупции значительным образом снижают эффективность работы систем и общественное благосостояние в целом. Выводы, полученные авторами статьи, могут быть вполне полезными как для будущих исследователей, так и эмпирически пригодными для регуляторов, занимающихся вопросами коррупции в сфере публичных торгов.

Исходя из общей цели работы, авторы ставят перед собой ряд следующих задач:

· определить возможности для коррупции на каждом этапе аукциона и стимулы к взяточничеству, мошенничеству, переходу от некооперативного равновесия к сговору или картели;

· выяснить, какой эффект оказывает коррупция на конкуренцию между участниками аукциона и на сам итог торгов;

· проанализировать прозрачность как механизм по предотвращению коррупции, оценить её влияние на эффективность аукциона и конкуренцию.

Основные гипотезы исследования:

· вероятность коррупции имеется на протяжении каждого периода времени, так или иначе связанного с торгами, а не на определённом их этапе, следовательно, для получения полного представления о природе коррупции необходимо рассмотреть весь процесс осуществления аукциона: до определения ставок и победителей (формирование группы участников, их преквалификация и т.д.), в момент заключения ставок и после определения круга компаний, получивших тендер;

· прозрачность является ключевым инструментом для смягчения стимулов к мошенничеству.

Для проверки гипотез авторы используют эмпирические методы, лишённые каких-либо ограничительных предпосылок. Что касается первого предположения, то для оценки его значимости строится простая описательная модель «принципал-агент-клиент», с помощью которой исследуются виды коррупционных связей между всеми сторонами торгов, а так же в какие моменты времени эти связи возникают. Анализ подтверждает гипотезу: действительно, поскольку сам аукционный процесс начинается задолго до заключения ставок, то и сети, в том числе и коррупционные, между агентами возникают до фактического начала торгов. Более того, в ходе анализа авторы делают вывод, что возможности для коррупции в течение периода заключения ставок существенным образом ограничены по сравнению с предварительной фазой, а значит подход к анализу аукциона как процесса оправдан.

Анализируя вторую гипотезу о роли прозрачности в снижении коррупции при торгах, исследователи рассматривают два кейса, основная мысль которых заключается в том, что внедрение в аукционный процесс институтов способствует снижению асимметрии информации и заставляет всех претендентов играть по одним правилам. Это позволяет снизить уровень коррупции. Правилом в обоих анализируемых случаях послужило подписание соглашения - Integrity Pact (IP) - между государством и всеми соискателями аукциона, согласно которому стороны соглашения обязываются не платить, предлагать, требовать, принимать взятки или сговариваться с конкурентами для того, чтобы получить контракт. В первом кейсе (закупка учебников для министерства образования Аргентины) аукцион не состоялся, поскольку издательства высказывали сомнения относительно компетентности экспертов, выбирающих книги для закупки. Однако после введения IP, который закрепил открытое обсуждение критериев выбора книг и утвердил механизм по управлению возникающими конфликтами интересов внутри экспертной группы, положение изменилось. Аукцион успешно состоялся.

Следующая ситуация – аукцион на оказание телекоммуникационных услуг в Колумбии. Подписание IP дало многим участником гарантию, что торги будут проведены открыто и честно. Данный факт благоприятно способствовал конкуренции и общей эффективности аукциона. В результате, ни одного случая взяточничества, мошенничества, вымогательства или сговора не было зарегистрировано ни до фактических торгов, ни во время заключения ставок, ни после определения победителей.

Таким образом, общим выводом из исследования является тот факт, что стимулы и возможности для коррупции имеются на всех этапах проведения аукциона и действенным средством по борьбе с ними является увеличение прозрачности торгов на каждой их стадии. Кроме этого, выводами являются уроки для policy-makers, позволяющие, по мнению авторов, предотвратить коррупцию в сфере публичных аукционов:

· открытые публичные дискуссии и доступ к информации;

· сокращение дискреционной власти;

· усиление конкуренции.

Данные выводы соотносятся с нашим мнением относительно подходов к анализу коррупции, а приведение авторами эмпирических фактов подчёркивает значимость информативной прозрачности. Однако из этого не должно следовать одностороннее понимание коррупции и мер по борьбе с ней, поскольку антикоррупционная политика – это целая система стратегических решений, направленная на устранение возможностей и стимулов к мошенничеству на множестве уровней. Данная идея будет ниже продемонстрирована в кейсе.

Кейс

Источник:

https://www.cnews.ru/reviews/index.shtml?2011/01/12/423064_1

В качестве реального отражения поднятой в статье проблематики будет рассмотрена ситуация с российскими государственными закупками в IT сфере. Специфика заключается в том, что программное обеспечение и прочие продукты деятельности IT являются в большинстве своём нематериальными активами, сложными для оценивания. Из этого следует привлекательная возможность «откатов», которые достигают 70-80% от суммы проекта.

Стандартная коррупционная схема выглядит следующим образом: государственная организация заранее вступает в сговор с поставщиком (уже известным и проверенным), который начинает выполнять проект ещё до начала конкурса. Затем, объявляются публичные торги, при этом обеспечивается ликвидация честных конкурентов: от участников требуется выполнить заказ в столь кратчайшие сроки, что это становится невозможным, если начать выполнение проекта лишь после проведение аукциона. В итоге конкурсанты, не вступившие в сговор, отсеиваются. Так происходит легализация сговора и раздел той значительной суммы проекта, что выше его себестоимости.

К примеру, через такие «срочные» проекты Министерством образования и науки на информатизацию было направлено 500 млн. руб. После возмущения общественности по поводу создания социальной сети для медицинских работников и пациентов по заказу Министерства здравоохранения и социального развития (сумма проекта составила 55 млн. руб., срок выполнения – 16 дней), некоторые конкурсы были отменены, а часть разбита на более мелкие, но лишь для того, чтобы не слишком сильно привлекать к себе внимание, а не в целях создания благоприятных условий для конкуренции. При этом сам министр Фурсенко заявил, что работа с некоторыми поставщиками была начата ещё до объявления конкурса. Ниже представлена таблица конкурсов, отменённых по причине подозрения на коррупционность в октябре 2010 г.

Таким образом, причина возникновения коррупции, помимо стандартных стимулов к мошенничеству, имеющихся практически в каждой отрасли, - сложность оценки нематериальных активов, а проявление коррупции – сговор между заказчиком и поставщиком, возникающий до объявления аукциона.

Как подобная ситуация с госзакупками в IT сфере соотносится с выводами статьи? Во-первых, начало коррупционной схемы возникает до фактического начала аукциона, что вполне согласовано со следующим утверждением авторов: на предварительном этапе, до заключения ставок и определения победителей, возможностей для коррупции больше. Во-вторых, по мнению авторов, коррупция убивает конкуренцию. Мы видим это и в данном кейсе. Сроки выполнения работ намеренно сокращены до такого уровня, что игроки вне сговора априори не соответствуют требованиям заказчика. В-третьих, обратимся к мерам по борьбе с коррупцией. Авторы статьи утверждают, что доступ к информации – неотъемлемая и, вероятно, ключевая часть антикоррупционных мер. Как информативная прозрачность может работать в данной ситуации?

Применительно к информационным технологиям мерами могут быть:

· публикация в открытом доступе результатов принятых работ и кодов разработанного ПО;

· неправомерно проигравшие участники конкурсов должны активнее использовать механизмы обжалования результатов и экспертных оценок (по аналогии с недовольством участников относительно решений экспертной группы в Аргентине);

· организация нового института – единого госзаказчика IT сферы, который будет обеспечивать прозрачность и честную игру

Но и здесь не всё так просто. Первое решение упирается в отсутствие технического регламента, а второе – в нежелание ссориться с заказчиками и конкурентами, рассчитывая на другие заказы от первых и субподряды от вторых. Третье – в мониторинге самого единого заказчика. Возникает вопрос: чем он лучше Министерства образования или Министерства здравоохранения?

Итак, из всего вышесказанного можно сделать следующий вывод: прозрачность является необходимым условием для борьбы с коррупцией, но отнюдь не достаточным: необходима соответствующая законодательно-нормативная база, а так же заинтересованность общественности и участников торгов в проведении честных аукционов – инициатива должна идти именно от этих лиц. Кроме того, над каждым проектом закупки должна работать профессиональная независимая группа экспертов, способная справедливо оценить его стоимость.