Тема 11. Правовые основы обеспечения конкуренции и ограничения монополистической деятельности

Одной из важнейших задач конкурентной политики государства, предусмотренных в Программе развития конкуренции в России, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 9 мая 2009 г. № 691 -р^!, является повышение эффективности защиты конкуренции от анти­конкурентных действий хозяйствующих субъектов и орга­нов власти посредством совершенствования антимоно­польного регулирования.

Антиконкурентные, или ограничивающие конкурен­цию, действия хозяйствующих субъектов в основном под­лежат преследованию путем запрещения и пресечения правонарушений, именуемых монополистической де­ятельностью.

Законодатель определяет поня­тие монополистической деятельности посредством пе­речисления основных видов данного правонарушения: монополистическая деятельность — злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим домини­рующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодатель­ством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополисти­ческой деятельностью (п. 10 ст. 4 ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Монополистическая деятель­ность определяется в законодательстве как правовая категория, а именно как правонарушение, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие) субъектов предпринимательства (группы лиц), причиняю­щее вред и влекущее применение мер юридической от­ветственности.

Противоправность всякого правонарушения заклю­чается в нарушении норм объективного права и субъ­ективных прав других лиц. Действия, подпадающие под монополистическую деятельность, считаются проти­воправными, если они нарушают предписания или за­преты, установленные нормами антимонопольного за­конодательства, которые носят комплексный характер (т.е. нормами конституционного, гражданского, адми­нистративного и уголовного права). Бездействие явля­ется противоправным, если лицом добровольно не ис­полняется обязанность, возложенная на него нормой антимонопольного законодательства.

Монополистическая деятельность нарушает как час­тные, так и публичные права и интересы. Прежде всего, данное правонарушение посягает на субъективные пра­ва отдельных лиц — права предпринимателей и потреби­телей на рынке. Указанным лицом может быть причинен имущественный вред в виде убытков (ст. 15, 16 ГК РФ).

При квалификации отдельных монополистических действий, запрещенных антимонопольным законода­тельством, убытки иногда бывает сложно определить. За­частую они могут вообще отсутствовать. В связи с этим в общем определении монополистической деятельнос­ти не содержится указания на убытки как последствия данного правонарушения. В п. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции упоминается лишь об «ущемлении интере­сов других лиц». В связи с этим для установления и запре­щения (пресечения) монополистической деятельности не требуется в обязательном порядке устанавливать нали­чие убытков у конкретных предпринимателей и потре­бителей. В то же время для применения к правонаруши­телю гражданско-правовой санкции в виде возмещения убытков установление последних и причинной связи яв­ляется обязательным. Данные элементы состава право­нарушения также имеют значение при возложении мер уголовной ответственности за монополистическую де­ятельность при особо отягчающих обстоятельствах (п. 3 ст. 1 78 УК РФ).

Нарушая права и законные интересы отдельных субъектов предпринимательства, а также потребителей (частные права и интересы), монополистическая деятель­ность наносит вред публичным правам и интересам, т.е. государству и обществу в целом. Он заключается в по­сягательстве на правопорядок в сфере конкуренции, т.е. нарушении правил конкуренции, которые определяются в основном нормами законодательства и обычаями де­лового оборота.

Субъектами данного правонарушения (т.е. пра­вонарушителями) являются: предприниматели: хозяйс­твующие субъекты (группа лиц), к которым относятся индивидуальные предприниматели, коммерческие орга­низации, некоммерческие организации, осуществляю­щие деятельность, приносящую доход, а также финансо­вые организации.

Вина — необходимый элемент состава правона­рушения, составляющего монополистическую деятель­ность. Вина при совершении монополистической деятельности состоит в двух основных формах: умысла и неосторожности.

Виды монополистической деятельности. Данное правонарушение подразделяется на два основных вида: злоупотребление субъектом предпринимательства сво­им доминирующим положением на рынке и соглашения (согласованные действия) субъектов предпринимательс­тва, ограничивающие конкуренцию.

В принципе само по себе наличие доминирующего (монопольного) положения на рынке уже ограничивает конкуренцию и в этом смысле является нежелательным для конкурентных отношений.

В Программе развития конкуренции в России указы­вается, что основными угрозами для конкуренции на рос­сийских рынках со стороны хозяйствующих субъектов яв­ляются злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках, в том числе в сферах деятельности естественных монополий. Нарушения со стороны субъ­ектов естественных монополий, как правило, связаны с несоблюдением установленных сроков и порядка за­ключения договоров. Пресечение таких нарушений пос­редством штрафов, начисляемых исходя из выручки, неэ­ффективно, поскольку уплата штрафа в конечном итоге компенсируется потребителями услуг естественной мо­нополии за счет тарифа.

Для квалификации данного правонарушения необ­ходимо, чтобы хозяйствующий субъект занимал домини­рующее положение на рынке.

Последствия монополистической деятельности конк­ретизированы применительно к рассматриваемому виду правонарушения. Запрету подлежат действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц

В исключительных случаях действия (бездействие) хозяйствующего субъекта могут быть признаны правомерными (допустимыми), если такими действиями (бездействием) не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результате является или может являться:

1) совершенствование производства, реализация товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом то­варном рынке;

2) получение покупателями преимуществ (выгод), со­размерных преимуществам (выгодам), полученным хо­зяйствующими субъектами в результате действий (без­действия) (ст. 13 Закона о защите конкуренции).

Однако действия (бездействие), запрещенные п. 1, 2, 3, 5, 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 1 0 Закона о защите конкуренции, являются абсолютно недопустимыми без применения к ним указанных изъятий.

Предусмотренный в антимонопольном законода­тельстве перечень конкретных форм злоупотребления доминирующим положением на рынке не является ис­черпывающим. Перечисляются лишь типичные правона­рушения, которые можно свести в две группы: договор­ные и односторонние.

Договорные злоупотребления заключаются в том, что субъект предпринимательства, занимающий доми­нирующее положение на рынке определенного това­ра, злоупотребляет таковым посредством принуждения своего контрагента заключить договор лишь на выгодных для первого условиях, либо необоснованного отказа от заключения договора при наличии к тому возможнос­ти. В основном подобные злоупотребления имеют место на этапе заключения договора.

К ним относятся, в частности:

—навязывание контрагенту условий договора, не­выгодных для него или не относящихся к предмету дого­вора;

—создание дискриминационных условий (п. 8 ст. 4);

—установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;

—нарушение установленного нормативными пра­вовыми актами порядка ценообразования. (п. 1 ст. 1 0 Закона о защите конкуренции).

Целью указанных действий является повышение кон­курентоспособности субъекта, занимающего домини­рующее положение на рынке (группы лиц), и получение им прибыли за счет дискриминации (нарушения принци­па юридического равенства) других субъектов предпри­нимательства и потребителей, желающих заключить с первым договор.

Наиболее распространенной формой злоупотреб­ления доминирующим положением на рынке во взаимо­отношениях продавцов (поставщиков, исполнителей) и покупателей (заказчиков, потребителей), основанных на договоре, является установление монопольных цен. Мо­нопольные цены подразделяются на монопольно высо­кие (ст. 6 Закона) и на монопольно низкие (ст. 7 указан­ного Закона).

Например, монопольно низкая цена может быть установлена покупателем, занимающим доминирующее по­ложение на рынке. Она навязывается, например, про­давцу, являющемуся субъектом малого предпринима­тельства, оказавшемуся в зоне искусственно созданного избытка товаров.

Установлением монопольных и необоснованных цен нарушаются не только права и частные интересы отдельных субъектов предпринимательства и пот­ребителей, но и установленный государством режим свободного ценообразования. Свобода договора пред­полагает свободу установления цены, т.е. формирова­ние последней под влиянием спроса и предложения, а не внеэкономическими методами. Исключения составля­ют предусмотренные Законом случаи государственного регулирования цен (тарифов). Такое регулирование рас­пространяется, в частности, на продукцию субъектов ес­тественных монополий (например, на электрическую и тепловую энергию, железнодорожные перевозки, транс­портировку нефти, почтовую связь и т.д. (ст. 4 Закона о естественных монополиях).

Односторонние (недоговорные} злоупотребления непосредственно не связаны с заключением договоров, а носят односторонний характер.

К ним относятся, в частности:

— создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам (п. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции).

Соглашения (согласованные действия) субъектов предпринимательства, ограничивающие конкуренцию, в свою очередь, подразделяются на следующие группы: горизонтальные (картельные) соглашения (согласован­ные действия); вертикальные соглашения (согласованные действия); неправомерная координация экономической (предпринимательской) деятельности.

Под соглашением понимается договоренность в письменной фор­ме, содержащаяся в документе или нескольких докумен­тах, а также договоренность в устной форме (п. 1 8 ст. 4 Закона).

Согласованными действиями признаются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлет­воряющие совокупности следующих условий:

1)результат таких действий соответствует интере­сам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

2)действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъек­ты на соответствующем товарном рынке. Такими обсто­ятельствами, в частности, могут быть изменение регули­руемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года или в течение срока существования соответствующего то­варного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, изложенным в п. 2 упомянутого пос­тановления от 30.06.2008 г. № 30, согласованность действий может быть установлена и при отсутствии доку­ментального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, под­лежащих установлению для признания действий согласо­ванными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъек­тов, — может быть сделан исходя из фактических обсто­ятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свиде­тельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синх­ронно при отсутствии на то объективных причин.

Горизонтальные (картельные) соглашения (согласо­ванные действия). Субъектами рассматриваемого вари­анта правонарушений являются субъекты предпринима­тельства (группа лиц), которые выступают по отношению друг к другу как реальные или потенциальные конкурен­ты на рынке.

Законодательство содержит примерный перечень запрещенных горизонтальных соглашений (согласован­ных действий), которые приводят или могут привести к следующим последствиям:

—установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;

—повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

—разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассор­тименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

—сокращению или прекращению производства то­варов, на которые имеется спрос либо на поставки ко­торых размещены заказы при наличии возможности их рентабельного производства;

созданию препятствий доступу на товарный ры­нок или выходу из товарного рынка другим хозяйствую­щим субъектам (п. 1 ст. 11 Закона).

Рассмотренные выше горизонтальные соглашения получили наименование картельных. Картель использу­ется для обозначения устойчивых союзов и соглашений, посредством которых их участники, сохраняя производс­твенную и правовую самостоятельность, вырабатывают общую политику на рынке, делят его территорию между собой, ограничивают доступ на рынок других хозяйству­ющих субъектов, устанавливают единые цены и т.д.

Как указано в Правилах развития конкуренции в России, усилия антимонопольного органа должны быть направлены прежде всего на предупреждение возник­новения картелей и снижение их устойчивости.

Перечисленные составы правонарушений призна­ются абсолютно неправомерными.

Однако в отношении других (прямо не перечислен­ных в Законе) горизонтальных соглашений (согласован­ных действий) допускается возможность доказывания их правомерности. В частности, хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что достигну­тые им соглашения или осуществляемые им согласован­ные действия могут быть признаны допустимыми в соответствии с нормами ст.12 и ч.1 ст.13 Закона. Правительством РФ по предложению ФАС также могут быть определены допустимости подобных иных согла­шений и согласованных действий (т.е. общие исключе­ния), соответствующие следующим условиям:

1)совершенствованию производства, реализации товаров или стимулированию технического, экономичес­кого прогресса либо повышению конкурентоспособнос­ти товаров российского производства на мировом то­варном рынке;

2)получению покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок.

Вертикальные соглашения (согласованные дейс­твия) — это соглашение меж­ду хозяйствующими субъектами, которые не конкуриру­ют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а дру­гой предоставляет товар или является его потенциаль­ным продавцом (п. 19 ст. 4 Закона).

Субъектный состав данного правонарушения име­ет следующие особенности: субъекты предпринима­тельства не должны являться конкурентами между собой (реальными или потенциальными), каждый из них осу­ществляет свою деятельность на различных рынках или занимает различные ниши в производстве и распреде­лении (например, поставщики и покупатели).

Вертикальные соглашения (согласованные действия) в качестве конкретных целей имеют, например, установ­ление исключительного права продажи по типам покупа­телей или ограничение деятельности правомерных поль­зователей объектами промышленной собственности на основе лицензионных договоров и др.

В связи с отсутствием в законодательстве примерно­го перечня рассматриваемого типа соглашений (согла­сованных действий), последние подлежат запрету, если будет установлено, что они имеют либо могут иметь сво­им результатом недопущение, ограничение или устране­ние конкуренции.

В исключительных случаях вертикальные соглаше­ния (согласованные действия) могут быть признаны пра­вомерными. В частности, допускаются «вертикальные» соглашения в письменной форме (за исключением «вер­тикальных» соглашений между финансовыми организа­циями), если эти соглашения являются договорами ком­мерческой концессии. Кроме того, допускаются иные вертикальные соглашения между хозяйствующими субъ­ектами (за исключением вертикальных соглашений меж­ду финансовыми организациями), доля каждого из кото­рых на любом товарном рынке не превышает 20% (ст. 1 2 Закона о защите конкуренции).

Неправомерная координация экономической (пред­принимательской) деятельности. Антимонопольным за­конодательством установлено правило, в соответствии с которым физическим лицам, коммерческим организа­циям и некоммерческим организациям запрещается ко­ординация экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит или может привести к последствиям, указанным в части 1 ст. 11 За­кона о защите конкуренции, в частности, к установле­нию или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок, повышению, снижению или поддержа­нию цен на торгах, разделу товарного рынка по терри­ториальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо со­ставу продавцов или покупателей (заказчиков) и т.п.

Под координацией экономической деятельности по­нимается согласование действий хозяйствующих субъ­ектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. Не являют­ся координацией экономической деятельности осущест­вляемые в соответствии с федеральными законами дейс­твия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка (п. 14 ст. 4 Закона о за­щите конкуренции).

Гражданское законодательство предоставляет пра­во коммерческим организациям в целях координации их предпринимательской деятельности создавать объеди­нения в форме союзов или ассоциаций, являющихся не­коммерческими организациями (п. 1 ст. 121 ГК). Однако недопустимой и противоречащей антимонопольному за­конодательству последняя признается в том случае, если она имеет (либо может иметь) своим результатом наруше­ние соответствующих правил конкуренции, а также прав и законных интересов участников конкурентного рынка.