Тема 6. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Понятие надзора.
В Законе о прокуратуре в качестве самостоятельной отрасти прокурорского надзора выделен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (гл. 3). В рамках данной отрасли прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов правоохранительными органами, которые призваны бороться с самыми серьезными и опасными видами правонарушений - преступлениями. Это так называемые силовые правоохранительные структуры (органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.), главное предназначение которых выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, установление лиц, причастных к их совершению.
К органам, за исполнением законов которыми прокуратура осуществляет надзор в рамках рассматриваемой отрасли, относятся также органы предварительного расследования (органы дознания и предварительного следствия), деятельность которых направлена главным образом на расследование уже совершенных преступлений. Но и силовые правоохранительные структуры, и органы предварительного расследования решают общую задачу борьбу с преступностью.
Деятельность по борьбе с преступностью неизбежно затрагивает, а в некоторых случаях существенно ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина: на личную свободу, на неприкосновенность частной жизни, жилища, на неприкосновенность личной переписки, на свободу передвижения и т.д. Поэтому в данной сфере общественных отношений, протекающих в рамках оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, надзор за исполнением законов приобретает особую значимость и актуальность.
Предмет данной отрасли сформулирован в общем виде в ст. 29 Закона о прокуратуре и включает следующие элементы:
а) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
б) соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
в) соблюдение установленного порядка выполнения ОРМ;
г) соблюдение установленного порядка проведения расследования;
д) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.
Объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, в Законе о прокуратуре тоже представлены в общем виде и включают органы, осуществляющие ОРД, дознание и предварительное следствие (ст. 29). Данный перечень объектов требует определенной конкретизации. Для этого следует обратиться к другим федеральным законам, которые устанавливают систему органов, осуществляющих ОРД, предварительное следствие и дознание, их организацию и деятельность.
В соответствии с Законом об ОРД (ст. 13) органами, осуществляющими ОРД, являются: оперативные подразделения органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной власти в области государственной охраны, таможенных органов, службы внешней разведки, федеральной службы исполнения наказания, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оперативные подразделения органов внешней разведки Министерства обороны РФ.
Система органов предварительного следствия и дознания определена УПК. К ним относятся: следственные подразделения Следственного комитета РФ, органов федеральной службы безопасности, а также органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, следственные подразделения при органах внутренних дел.
К органам дознания относятся органы внутренних дел и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями но осуществлению ОРД (перечень их дан в ст. 13 Закона об ОРД, о чем уже было сказано).
К органам дознания также относятся органы Федеральной службы судебных приставов; командиры воинских частей, соединений, начальники учреждений или гарнизонов; органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы.
Объектами рассматриваемой отрасли прокурорского надзора являются должностные лица указанных органов и учреждений. Это - следователи, руководители следственных органов, дознаватели, начальники подразделений дознания, начальники органов дознания, нижестоящие прокуроры.
Кроме того, отдельными полномочиями органа дознания (возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий) наделены некоторые иные должностные лица, а именно: капитаны морских и речных судов, находящиеся в дальнем плавании; руководители геологоразведочных партий и зимовок; главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ.
Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, определяются с учетом целей прокурорского надзора вообще, и предмета данной отрасли надзора в частности.
Главное, на что должны быть направлены усилия прокуроров в рамках рассматриваемой отрасли надзора, - это обеспечение:
- законности в деятельности указанных органов и должностных лиц;
- своевременного реагирования указанных органов и должностных лиц на заявления и сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях;
- соблюдения установленного порядка возбуждения уголовных дел и проведения расследования;
- законности решений, принимаемых в пределах своей компетенции органами, осуществляющими ОРД и предварительное расследование.
Давая характеристику рассматриваемой отрасли, следует отметить, что данное направление надзорной функции прокуратуры в принципе охватывает два самостоятельных вида правоохранительной деятельности - оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную. Несмотря на то что надзор за исполнением законов в процессе осуществления каждого из указанных видов правоохранительной деятельности законодатель объединил в одну отрасль прокурорского надзора, они существенно различаются между собой.
Оперативно-розыскная деятельность и уголовно-процессуальная деятельность различаются: по органам, формам и методам работы, правовым основам, полномочиям.
Предварительное расследование проводится в условиях гласности, состязательности и равноправия сторон, активного и непосредственного участия в процессуальных действиях заинтересованных лиц (обвиняемого, подозреваемого, потерпевшего, защитника и т.д.). ОРД осуществляется не только гласно, по и негласно, с возможным вторжением в охраняемые законом сферы жизнедеятельности физических и юридических лиц, нередко без их ведома, что существенно ограничивает права и интересы последних.
Предварительное расследование осуществляется по поводу уже совершенного преступления, в целях его раскрытия и расследования. ОРД может проводиться задолго до совершения преступления - на этапах его приготовления, покушения. В рамках ОРД решаются не только задачи, связанные непосредственно с преступлением, но и другие задачи: розыск лиц, уклоняющихся от органов следствия и суда, розыск без вести пропавших.
Эти различия настолько существенны, что рассматриваемая отрасль прокурорского надзора фактически представляет собой совокупность двух подотраслей данного вида надзора: надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, и надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Каждое из этих направлений прокурорского надзора и будет содержанием последующего учебного материала.
Надзор прокурора за обеспечением прав граждан при расследовании преступлений.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии заявлений и сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием заявлений и сообщений о преступлениях, выдавало заявителю талон-уведомление, являющийся документом строгой отчетности и имеющий единый регистрационный номер.
Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, чтобы своевременно проверялись все находящиеся на рассмотрении заявления и сообщения о преступлениях, пресекались случаи проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.
По поступившим заявлениям и сообщениям о преступлениях могут быть выполнены некоторые проверочные действия – истребованы материалы, получены объяснения. Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места происшествия.
Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по заявлениям и сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в исключительных случаях – в десятидневный.
"Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов, обеспечением прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела. При этом он:
1) не реже одного раза в месяц проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении информации о совершенных или подготовляемых преступлениях;
2) требует от органов дознания и предварительного следствия для проверки документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях;
3) дает указания о регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также порядке их проверки;
4) участвует в производстве предварительной проверки заявлений и сообщений о преступлениях и в необходимых случаях лично производит процессуальные действия;
5) проверяет сроки рассмотрения информации о преступлениях;
6) осуществляет надзор за законностью и обоснованностью решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела.
Если дело возбуждено следователем или органом дознания без законных поводов и оснований, прокурор своим постановлением отменяет постановление следователя или органа дознания, отказывая в возбуждении уголовного дела, либо прекращает дело, если по нему были произведены следственные действия.
В случае неосновательности отказа в возбуждении уголовного дела прокурор своим постановлением отменяет постановление следователя или органа дознания и возбуждает уголовное дело".
При этом необходимо исключить из ст.ст.211, 212 УПК Российской Федерации все, что касается прокурорского надзора за стадией возбуждения уголовного дела.
Тема 7. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.
В рамках данной отрасли осуществляется надзор за законностью деятельности администраций органов и учреждений, исполняющих решения судебно-следственных органов принудительного характера: приговоры, определения, постановления в отношении широкого круга лиц.
Речь прежде всего идет о лицах, принудительно изолированных от общества. В их числе: а) подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, которые задержаны или заключены под стражу; б) осужденные к наказанию в виде лишения свободы, ареста; в) подвергнутые принудительным мерам медицинского характера, принудительным мерам воспитательного воздействия.
К этой же категории относятся лица, в отношении которых судом вынесены наказания хотя и не связанные с изоляцией от общества, но тем не менее существенно ограничивающие их конституционные права. Это - осужденные к штрафу, исправительным, обязательным и принудительным работам, ограничению свободы, содержанию I', дисциплинарной воинской части, лишенные права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишенные специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
Находясь в условиях изоляции или иных принудительных санкций, эти лица ограничены в своих возможностях использовать доступные всем другим гражданам меры по защите своих прав и интересов. Вот почему надзорная деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере выступает в качестве важнейшей гарантии обеспечения прав и интересов указанной категории лиц.
Сущность прокурорского надзора в данной отрасли состоит в том, чтобы с помощью методов и средств прокурорского реагирования обеспечить неукоснительное соблюдение законности в органах и учреждениях, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, в местах содержания подозреваемых и заключенных под стражу, обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, находящихся в этих условиях.
Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются: Закон о прокуратуре (ст. 32-34), Законы РФ от 21.07.1993 № 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", от 02.07.1992 № 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (УИК), приказы Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 № 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и от 08.08.2011 № 237 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)" и др.
Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере охватывает также обеспечение защиты прав человека в области пенитенциарных правоотношений, которые содержатся в международных актах. В их числе Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.) и др.
Задачи рассматриваемой отрасли надзора состоят в том, чтобы:
- обеспечить защиту конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в исправительных учреждениях и местах содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией общества, а также содержащихся в дисциплинарных воинских частях;
- своевременно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, других военных органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания.
Объектами прокурорского надзора являются Федеральная служба исполнения наказания (ФСИП России), подведомственная Министерству юстиции РФ, - ее территориальные органы; органы и учреждения, исполняющие наказания и назначаемые судом меры принудительного характера; места содержания задержанных и заключенных под стражу, а также администрация этих органов и учреждений.
Местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых являются: следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы (СИЗО); изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов Федеральной службы безопасности РФ (ИВС); конвойные помещения судов; гауптвахты - для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых военнослужащих.
Исполнение наказания возложено на учреждения уголовно-исполнительной системы, возглавляемой ФСИН России. В их числе имеются:
- учреждения и органы, исполняющие наказания, связанные с лишением свободы (колонии-поселения, исправительные и воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, тюрьмы, арестные дома, дисциплинарные воинские части);
- учреждения и органы, исполняющие наказания, не связанные с изоляцией осужденного от общества (уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденного, исправительные центры).
Наказание в виде штрафа исполняется судебными приставами-исполнителями по месту жительства (работы) осужденного.
Требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью исполняются администрацией организации, в которой работает осужденный, либо иными органами и должностными лицами, уполномоченными выполнить указанные требования приговора.
Требования приговора о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград исполняются должностным лицом, присвоившим звание, классный чин или наградившим государственной наградой, либо соответствующим органом РФ.
Органами и учреждениями, исполняющими меры принудительного характера (воспитательные, медицинские), назначаемые судом, являются лечебные и лечебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних и психиатрические стационары, входящие в систему Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.