Лекция 6. «Древо» целей и функциональная структура государственного управления
Формирование «древа» целей государственного управления
Традиционно описание организации государственного управления ограничивается представлением структуры его субъекта, т.е. системы государственных органов, а то и отдельных из них, например органов исполнительной власти, и исчерпывается характеристикой их правовых статусов. И редко кого интересуют вопросы о том, а что обусловливает создание и существование тех или иных органов, для чего они предназначены, что должны делать и как, на основе каких закономерностей они образованы и многие другие, реально связывающие их с обществом.
В жизни людей все начинается с выдвижения каких-то целей, которые исходят из их потребностей и интересов и обычно направляются на их удовлетворение. И практически вся, и всегда энергия людей уходит на реализацию целей. Но данная проблема в теоретических работах по государственному управлению почти не ставится, вроде того, что в ней и так все ясно и не заслуживает внимания56. Не исследуется и не раскрывается механизм целеполагания, вне анализа и оценки которого вообще нельзя ничего понять в управлении, и не только государственном.
Тем самым, вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана. Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема того, какое общество хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители в виде императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на государственном уровне по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средств особо не беспокоились. Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема (продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!
Можно сказать, что цель в управлении представляет собой идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов. Цели в управлении, которые предполагают практические действия многих людей, менее всего связаны с прожектерством, фантазированием, волюнтаризмом, безграмотностью и иными «теориями» спящего ума.
Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает прежде всего изменение механизмов целеполагания в государственном управлении, придание данной подсистеме элементов объективно обусловленного, субъективно обоснованного и рационального характера. Как уже показано, цели представляют собой продукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность - объективное основание и идеальное выражение -- ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различным соотношение между действительным и идеальным (воображаемым), образно говоря, между «земным» и «небесным». Чаще в целях превалирует субъективное, ибо его легче создавать: лежи на диване, смотри в потолок -- и сочиняй посмелее да поглобальнее. Этим-то и занимается уже не одно столетие наша «радикальная» интеллигенция.
Однако выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой -- опирающимся на государственную власть, -- очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.
Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Надо сразу же сказать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым «сверху», мол, виднее, объективно цели государственного управления рождаются и должны рождаться «внизу» -- идти от потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Пора в конце концов осознать, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Нет избранных народов, и ни на один народ Господь не возложил какие-либо мессианские функции. Если кто и пытался их присваивать, то делал это по собственной инициативе и в своих корыстных интересах. Тем самым именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления.
Это требует большой умственной работы. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, Достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления. Не случайно в предыдущем разделе освещению данных вопросов отведено столь много места. Целеполагание в государственном управлении должно рано или поздно стать объективизированным.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государства. Известна формула французского философа О. Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без «заглядывания» в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.
Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных, действий и мероприятий и их влияния на жизнь57. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как четыре «п» -- предвидение, прогнозирование, программирование, планирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие виды управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него -- к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию -- выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование -- это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь»58. Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.
В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Под влиянием марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополагающей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, экономика создает ресурсную базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к разрушению системы «природа -- общество -- человек», что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Думается, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.
По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:
- общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;
- социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;
- духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом -- с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;
- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;
- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;
- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;
- деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;
- информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;
- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.
Разумеется, данная иерархия целей государственного управления во многом условна, является предметом логических размышлений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в данном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осуществляет цели.
И, в-четвертых, построение, собственно говоря, самого «древа» целей государственного управления. Центральными, определяющими («стволом») «древа» целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Дж.К. Гэйбрейт называет защитными и положительными59. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные -- в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям: по объему -- общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам -- конечные и промежуточные, по времени -- отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но при этом могут возникать и носить негативный, противоположный по отношению к ним смысл. Они нежелательны, и все-таки с ними приходится считаться.
Построение «древа» целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение стратегических (главных) целей, а затем произвести «разветвление» этих целей по всем другим их видам. Важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм Целеполагания в государственном управлении. И, конечно,.первостепенная проблема заключается в достижении адекватности Целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.
6.2 Стратегический уровень государственного управления
В «древе» целей государственного управления особое место занимает их стратегический уровень. Это -- наиболее сложное и ответственное целеполагание, от которого очень многое зависит в организации и функционировании системы государственного управления (как государственных органов, так и управляемых объектов). Поэтому вопрос о стратегическом уровне государственного управления заслуживает выделения и отдельного рассмотрения, тем более, что и по нему, как и по другим, существует немало путаницы и весьма своеобразных толкований, в частности, «преодоления» социализма за последние десятилетия. Сначала отреклись от многолетнего опыта долгосрочного планирования, как от чего-то прокаженного, причем первыми отказались те, кто больше всего об этом писал, затем неожиданно для себя обнаружили, что, оказывается, на Западе существуют и стратегии, и планирование и другие уровни и формы управления общественными процессами, к тому же и в фирмах, и в государствах60.
Но по традиционному стереотипу, во-первых, не разобрались в том, что и где подразумевается под стратегией (подражание всегда чревато этим), во-вторых, стараются не вспоминать о том, а что по данному вопросу делалось в собственной стране, и, в-третьих, не удосужились показать, в чем же состоит сегодняшняя специфика стратегии в разных видах управления и вообще где она применяется. Не хочется на эту тему приводить список публикаций, но откройте любую книгу по управлению и главным образом менеджменту и сами обнаружите справедливость сказанного выше.
Между тем, это основополагающий уровень в целеполагании любого вида управления и самая интеллектуальная проблема для их субъектов, прежде всего их руководящих звеньев. Уже не раз отмечалось, что все трудности в управлении сводятся к тому, что управленческие решения и действия ориентированы на будущее, но всегда приняты на базе информации о прошлом, имеющейся в лучшем случае на день их принятия. И в то же время иначе, лишь в виде реакции на ситуацию, лишь в решении конкретики сегодняшнего дня, управлять нельзя -- законы жизни не позволяют.
Для государственного управления имеют значение как социальное предвидение -- целеполагание в самом общем виде, ожидание наступления определенных событий или явлений с предполагаемыми результатами, так и социальное прогнозирование -- определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального, исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных его обеспечить61. Человеческий опыт, разум, талант в разных его проявлениях и свойствах создают достаточные предпосылки для того, чтобы заглядывать в будущее, его проектировать и конструировать и, как мы представляем, строить. Возможно, не все будет таким, как моделируется, но что-то в главном состоится, несмотря на действие стихийных сил, ошибок в экспрополяции, неизвестных препятствий и чего-то еще. Условия для стратегического мышления, поведения и деятельности всегда существуют.
Термин стратегия (от греч. stratos -- войско + ago -- веду) в буквальном смысле означает ориентацию полководцев на победу -- решительное изменение ситуации посредством военных действий. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии -- направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние.
Об этом часто забывают и за стратегию выдают длительное сохранение того или иного явления, отношения и процесса в одних * тех же параметрах (гомеостатис); долгосрочную пролонгацию (продление) определенного состояния; отдаленные цели, в которых кроме того, что они отдаленные, нет ничего нового; формулирование главных целей в статусах государственных органов и многое другое, что связано с функционированием субъектов управления, но практически не изменяет качество управляемых объектов.
По своему содержанию, набору элементов, их взаимозависимостям стратегия представляет собой сложное явление, определяющее роль управления в общественной жизнедеятельности. Наверное, по этой причине появились мнения о существовании такого вида управления, как стратегическое. На эту тему издано немало книг62.
Но все почему-то не обратили внимания на то, что если есть стратегическое управление, то должен быть его субъект, который чем-то отличается от других. А такого специфического субъекта стратегического управления нет, хотя и в государственных органах, и в бизнес-структурах могут быть подразделения, которые заняты разработкой исключительно стратегических вопросов. Далее, если мы признаем стратегическое управление, то по тому же принципу надо выделять оперативное управление и еще к нему тактическое управление. Характер и объем целей может порождать и другие специализированные виды управления. Но суть-то реальной ситуации заключается в том, что в каждом субъекте государственного и муниципального управления, менеджмента и общественного управления должны быть представлены все виды целей, как стратегические, так и оперативные и тактические.
Особое значение в обществе принадлежит, разумеется, стратегическому уровню государственного управления, соединяющему национальную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Здесь ошибки, заблуждения, иллюзии, самообманы оборачиваются очень тяжелыми последствиями, на преодоление которых уходят часто десятилетия, а некоторые вообще неисправимы.
Отмечу для понимания глубины и масштабов проблемы характерные черты стратегического уровня государственного управления:
- учет многообразия определенных (устойчивых) и неопределенных (изменчивых, вероятностных) условий и факторов;
- охват значительного исторического времени действия -- 5, 10, 15 лет и более;
- вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразуемых (подлежащих изменению) явлений, отношений и процессов;
- системное и иерархическое построение «древа» целей, в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества);
- ориентация на комплексность и многообразие используемых ресурсов, в том числе на создание новых ресурсов;
- формирование системности (логической согласованности и последовательности) управленческих решений и действий;
- установление жесткого контроля (отслеживания, мониторинга, контролинга) движения по реализации поставленных целей;
- обеспечение открытого, адаптационного характера планирования управленческой деятельности, способствующего осуществлению стратегии.
В государственном управлении его стратегия, выражающая основные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации.
Формами публичного представления и нормативного закрепления стратегического уровня государственного управления могут быть:
- государственная политика -- реализующаяся сущность государства, посредством которой она выполняет свою миссию обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества (см. п. 2.4);
- государственные программы -- целевые, ресурсные и управленческие направления качественного преобразования каких-либо сфер или областей жизнедеятельности общества, согласованные и утвержденные к исполнению в качестве обязательных;
- государственные концепции -- принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития;
- государственные планы -- направления и способы конкретных решений и действий по достижению намеченных объективных результатов;
законодательные и иные нормативные правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения и деятельности людей, их коллективов и общностей;
- совокупности управленческих решений и действий, характеризующие направления и логику реализации компетенции конкретных государственных органов или их подсистем.
Общая (комплексная) стратегия в государственном управлении, которая обычно реализуется (в разных, конечно, пропорциях) на территории страны и всем ее населением, распределятся как правило по различным региональным уровням:
- географическим, в которых на первый план выходят геополитические, почвенно-климатические, коммуникационные возможности определенных территориальных зон;
- экономическим, в рамках которых уже сложились или возможны производственные комплексы и кооперационные взаимосвязи, научные и экспериментальные заделы, накоплен опыт определенных видов деятельности;
- политико-административным, олицетворяемым в Российской Федерации ее субъектами, где общая стратегия получает дифференциацию и конкретизацию применительно к их потенциалу и формируемым ресурсам;
- городским и сельским поселениям, где непосредственно располагаются управляемые объекты, вовлекаемые в процессы стратегического развития общества.
Механизмом реализации стратегии выступает стратегическое планирование -- непрерывный процесс организации и корректировки целей, функций и форм управленческой деятельности государственных органов по пути движения к намеченному новому качеству решения проблемы, состояния субъектов и объектов управления.
Практика стратегического мышления, прогнозирования, программирования, планирования и проектирования существует давно и распространена практически во всех государствах, особенно крупных, развитых, играющих ведущую роль в мировом сообществе. В ней принято заглядывать на 25, 20, 15, 10, 5 лет в зависимости от масштабности, сложности и ресурсозатратности решаемой проблемы. Стратегии разного уровня во многих странах закрепляются законодательно и являются обязательными для деятельности государственных органов (например, по закону США о правительстве 1993 г.).
Кстати, пионером в стратегических делах была наша страна, которая в послеоктябрьский период сумела за короткий срок сделать огромный шаг в развитии своих производительных сил. Скажем, план ГОЭЛРО, сумевший-таки обеспечить электрификацию всей страны; создание (в большинстве почти на пустом месте) многих научных центров, конструкторских бюро и отраслей производства, которые продемонстрировали свою конкурентоспособность в Великой Отечественной войне и доказали это нашей победой; это и послевоенные программы формирования ракетно-ядерного щита, которые по затраченным ресурсам, срокам исполнения, качеству произведенной продукции ничуть не уступали США, а часто и превосходили их. Все это, конечно, не снимает вины с политического режима, как и не обходит вопрос о цене успехов. Речь идет о реальном управленческом опыте в стратегических вопросах, которые надо бы знать, понимать и использовать.
Печально сознавать ситуацию, при которой собственные интеллектуальные открытия оцениваются другими, вводятся ими в решение своих проблем, а наша страна в каком-то неуемном мазохизме предает их забвению, а потом обращается к ним уже через их признание в иных местах. Из-за этого вместо накопления знаний, опыта, мастерства у нас постоянно происходят надрывы, расчленения и отрицания. Страна с трудом выходит на стратегический уровень осознания условий и перспектив своего же собственного раз-I вития.
6.3 Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления
Обоснованность и действенность целей государственного управления и их «древа» определяются с другой стороны (обратной их генезису) связанностью с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. В том-то и состоит, да и возможна практичность целеполагания в государственном управлении, что это не благие Пожелания и не свободный полет субъективистской мысли, а цели задачи, решаемые на деле. Особое значение здесь имеют, как и во всем, природные и человеческие ресурсы, но это столь очевидно, что не требует доказательств. Таких ресурсов мало и увеличения их не предвидится, из-за чего внимание хотелось бы привлечь к тем, которые не требуют больших затрат, возобновляемы и развиваемы и находятся в нашем распоряжении.
Прежде всего -- это ресурс права, причем права в широком, искомом смысле, включающем в себя как соответствующие мировоззрение, традиции, образ жизни и поведение людей, так и систему законов и механизмов их обеспечения. Очень многие и давно, по меньшей мере со времен Древнего Рима, знают, что частное и публичное право (jus) выступает самым испытанным историей и действенным инструментом упорядочения, организации и поддержания возможной рациональности и эффективности общественной жизнедеятельности. Отсюда идет и современная установка на формирование правового государства, которая является господствующей в мировой политике. Значит, любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Тогда можно надеяться, что цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.
Исключительно богатым по потенциалу ресурсом как формирования, так и осуществления целеполагания в государственном управлении, является демократия -- определенная система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод. В России давно, где-то со времен декабристов, любят порассуждать о демократии, ее типах и формах, это понятие широко практикуется в политическом лексиконе, особенно среди тех, кто занимает положение оппозиции, оно предмет мудрствования почти в любом кругу интеллектуалов. Но в самой власти, в процессах государственного управления формы, методы и другие элементы демократии используются робко, с опаской. Не этим ли вызваны все беды, зафиксированные историей и сегодняшним днем? Понятием демократии все еще оперируют на абстрактном уровне, где многое выглядит вроде бы убедительным, в то время как демократия в виде явлений, отношений и процессов весьма конкретна и заявляет о своем существовании тогда, когда действительно проникает в жизнь большинства людей, становится атрибутом их повседневных ощущений, мыслей и практических действий.
В буквальном смысле слова демократия есть организованная сила общества. И цели государственного управления с минимальными затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда потенциал демократии включен в их реализацию. Люди должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, нужно доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами. Такое наложение целей и ожиданий в жизненно доступном диапазоне времени и приносит, если исходить из исторического опыта, использование демократии.
Следует сказать и о таком ресурсе целеполагания в государственном управлении, как организация. Последняя в данном процессе решает две проблемы. Организация позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления. Как отмечается специалистами в области целевого управления, одним из главных достоинств открытого установления целей является возможность сплотить одних и ясно показать другим, что они могут обратиться к организациям как к источнику экономического и морального удовлетворения.
Доказана действенность нескольких подходов к организации дискуссий при выборе целей. Среди них такие методы, как «мозговая атака», «ориентация группы», «альтернативные сценарии будущего» и метод «Дельфы»63. Не стоит, видимо, доказывать, что интегральный интеллект позволяет выстроить лучшее «древо» целей государственного управления, по сравнению с тем, которое создано единичным, пусть даже талантливым умом. То же имеет место и при реализации целей: должны быть организованы функции, структура, деятельность, используемые принципы и т.д. А что касается «древа» целей государственного управления, то о его практическом осуществлении без организации не может быть и речи.
В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знания или, иными словами, инновационно-технические возможности общества. К началу XXI века накоплен большой объем общественного, естественного и точного знания, подготовлен значительный и квалифицированный персонал по различным направлениям человеческой деятельности. Но все это пока слабо используется в процессах управления, в частности, и для того, чтобы намеченные цели государственного управления непременно осуществлялись. Вероятно, заслуживают большего внимания менталитет народов, укоренившиеся среди них социально-психологические стереотипы. Ведь в подобных характеризующих признаках кроются как определенные консерватизм и традиционность, так и известные рационализм и конструктивность представлений, подходов и действий. И каждый из них имеет свое значение, актуален в разных ситуациях и вполне может обеспечивать реализацию некоторых целей государственного управления.
Особого разговора заслуживает соотношение целей и средств их осуществления. Об адекватности вторых первым часто забывают, в результате чего цели, по замыслу вроде бы благородные и нужные, реализуют такими средствами, что в итоге они теряют всякий жизненный смысл. Ярким примером является вся история социалистического строительства, которое вроде бы велось в целях осуществления чуть ли не христианской мечты о братстве и равенстве64, но такими средствами, которые, увы, мало продвинули людей по этому пути. Много расхождений между целями и средствами обнаруживается и в наши дни. Между тем здесь проявляется один принципиальный момент, который в управлении не всегда учитывается. Объективный результат дают как правило не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели.
Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Не случайно еще в 50-х годах прошлого века П. Дракером, Д. Мак-Грегором, Э. Шлехом и другими специалистами была заложена и начала развиваться (и практически испытываться) концепция управления по целям или результатам65.
Суммируя сказанное, следует признать, что цели государственного управления, представленные в определенном «древе», призваны отвечать следующим требованиям:
а) быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного раз вития и технологий деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних;
б) быть социально мотивированными, т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь;
в) быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности;
г) быть системно организованными, включать в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т.д.
6.4 Понятие и виды функций государственного управления
Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».
Понимание природы функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явлений, подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.
Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу.
Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реализацией управляющих воздействий, которые непосредственно организуют управляемые объекты, оказывают влияние на активность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей и управляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленческой деятельности не являются сами по себе управляющими фак