Осознание необходимости внедрения стратегического управления развитием территорий, в первую очередь таких, как страна, региона, город, приводит к переосмыслению сущности управления социально-экономическим развитием. При определении стратегических приоритетов развития страны в целом и отдельных территорий приходит понимание необходимости ориентироваться на потребности человека, его интересы и мнения. В связи с этим возрастает роль органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития. Требуется их активное участие в управлении этим процессом в качестве равноправных партнеров с органами государственной власти.
Идеология разработки стратегических направлений развития экономической и финансовой составляющей функционирования муниципальных образований является отражением принципиально новой системы взглядов на процесс планирования социально-экономического развития муниципалитета. По смыслу реформы местного самоуправления местное сообщество наделяется значительной долей независимости в финансово-экономическом аспекте, обеспеченной самостоятельностью формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, наличием собственных доходов, правом самостоятельно определять направления использования и расходования бюджетных средств, наличием муниципального имущества148.
Как самостоятельный субъект социально-экономических процессов каждое муниципальное образование реалиями развития государства поставлено в условия динамичной конкуренции с другими субъектами за привлечение ограниченных ресурсов. Для того чтобы обеспечить свою привлекательность для «владельцев» данных ресурсов, субъект должен обладать стабильностью, устойчивостью социально-экономического положения, что невозможно без выработки цели и основных направлений развития муниципального образования. Реализация основного предназначения муниципального образования, заключающегося в обеспечении благосостояния местного сообщества, эффективном решении вопросов местного значения, также не возможна без целенаправленного социально-экономического развития.
Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований представляет собой процесс воздействия субъектов управления на социальную и экономическую сферы жизнедеятельности муниципальных образований для обеспечения их устойчивого развития, повышения уровня и качества жизни населения.
В качестве главного субъекта управления выступает население муниципального образования, которое реально осуществляет свое право на местное самоуправление.
В тех случаях, когда местное сообщество не имеет возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, оно передает часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имени органам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления.
Анализируя систему управления развитием муниципального образования, необходимо учитывать влияние реальных экономических и политических сил, которые также могут рассматриваться в качестве субъектов управления.
Также косвенными, но реально оказывающими влияние на развитие муниципального образования субъектами могут быть промышленная, финансовая или духовная элита, которые, не стремясь попасть в представительный орган местного самоуправления, могут оказывать влияние через создавшиеся для этих целей добровольные объединения.
Следовательно, можно говорить о том, что на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) целая система субъектов управления, имеющих в ряде случаев различные интересы.
Что касается комплексного социально-экономического развития города, то в его качестве должны выступать все отрасли и сферы жизнедеятельности города, а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы.
Б.Б. Педанов определяет социально-экономическое развитие муниципального образования как управляемый процесс качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающий состояние окружающей среды и приводящий к улучшению условий жизни населения, т.е. дающий возможность местным сообществам более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.
Соответственно, сущность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все субъекты хозяйствования и социально-экономические процессы, обеспечивающие рост качества жизни граждан на основе эффективного использования потенциала территории и гармонизации интересов государства, населения, экономических субъектов и отдельной личности.
В наибольшей степени современным тенденциям развития социально-экономических отношений отвечает качественный подход, отражая значимость участия всех заинтересованных субъектов в повышении качества жизни населения и сохранении среды обитания.
Основными субъектами управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на уровне местного самоуправления являются:
❖ органы государственной власти;
❖ органы местной власти;
❖ население;
❖ хозяйствующие субъекты.
Для успешной адаптации к изменениям во внешней и внутренней среде муниципального образования необходима корректировка традиционных функций, выполняемых субъектами управления местным развитием, их дополнение новыми, соответствующими современной модели «совместного управления» (см. табл. 5).
Таблица 5
Субъекты управления местным развитием
| Субъекты | Традиционные функции | Каким должно быть участие в управлении |
| Органы государственной власти | Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля | Селективная поддержка приоритетных направлений развития |
| Органы местного самоуправления | Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции | Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития» |
| Хозяйствующие субъекты | Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике | Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития |
| Население | Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога | Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта |
| с властью |
На основании вышеизложенного, дадим следующее определение управлению социально-экономическим развитием муниципального образования.
Управление социально-экономическим развитием муниципального образования — это согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, а именно: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды.
В управлении социально-экономическим развитием должны найти свое отражение новые требования, предъявляемые к стратегическому управлению. Наиболее актуальными для муниципальных образований являются следующие взаимосвязанные факторы: изменение роли субъектов управления, повышение значимости информации, вовлечение населения в процесс управления развитием. Важнейшей характеристикой современного управления являются ориентация на отход от стандартных решений и поиск оригинальных способов достижения целей, что особенно актуально в условиях усиливающейся дифференциации муниципальных образований по уровню и потенциалу развития.
Необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе, является оценка эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Как правило, при исследовании эффективности акцент делается на экономическую составляющую. Оценка эффективности управления местным развитием целесообразно требует акцента на социальную составляющую, что отражено в вышеуказанном определении социально-экономического развития муниципальных образований.
Эффективность управления развитием принято оценивать по динамике уровня социально-экономического развития муниципального образования. Существуют различные методики оценки уровня социально-экономического
развития, которые можно условно разделить на международные, федеральные, региональные, местные152.
Важным элементом в анализе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является оценка процесса стратегического планирования и программирования. С этой точки зрения, наиболее детализированной является методика, разработанная в 2001 г. Международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр».
Плюсами данной методики являются:
❖ комплексный характер — большое число критериев и показателей, охватывающих практически все этапы и элементы процесса разработки и реализации стратегического плана муниципалитета;
❖ ясность и простота расчетов с использованием предлагаемых весовых коэффициентов;
❖ наличие рекомендаций и приложений, призванных существенно облегчить проведение оценки и обеспечить получение сопоставимых результатов;
❖ информационное и методическое сопровождение применения методики, обеспечиваемое Международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» на специализированном интернет-сервере.
Однако существенным недостатком данной методики является недостаточная проработка критериев, которые должны обеспечить оценку результатов реализации стратегического плана.
Таким образом, до сих пор не существует единой методики анализа эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Нет единого подхода к определению социально-экономического развития. Отсутствует систематическая работа по анализу практического опыта муниципальных образований. Принятая система статистических показателей не соответствует местным потребностям. Во многих муниципальных образованиях не ведется целенаправленная работа по совершенствованию управления развитием.
Необходимо разделять понятия развития и функционирования объекта управления. Если развитие — это движение вперед, формирование новых черт, становление новых структурных характеристик объекта, то под функционированием понимается деятельность по выполнению функций в относительно неизменных условиях.
Различное понимание сущности развития неизбежно сказывается на характере управления социально-экономическим развитием муниципального образования, что отражено в предлагаемой типологии подходов к определению содержания управления социально-экономическим, развитием (см. табл. 6).
Концепция социально-экономического развития муниципального образования должна строиться с учетом современных принципов стратегического планирования, что позволяет в полной мере использовать потенциал муниципального образования и задействовать все имеющиеся ресурсы, включая социальный капитал, и на основе четкого представления о состоянии объекта управления, возможных изменениях во внешней среде, открывающих новые возможности развития или создающих угрозы.
На сегодняшний день ключевой проблемой социально-экономического развития муниципальных образований остается качество жизни населения, которое включает в себя такие основные характеристики как здоровье, потребле-
Таблица 6
Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием
| № | Подход | Субъекты воздействия (управления) | Результаты |
| Объективный (эволюционный) | Не рассматриваются | Определенные изменения,- которые могут быть как положительными, так и отрицательными | |
| Командно-административный | Государственные органы (отраслевые министерства, службы и агентства) | Удовлетворение потребностей отраслевых министерств, служб и агентств, плановая застройка территории | |
| Хозяйственный (инфраструктурный) | Муниципальные органы | Развитие инфраструктуры, повышение эффективности хозяйственной деятельности и управления муниципальной собственностью | |
| Комплексный | Различные субъекты (в первую очередь, го- | Достижение определенного уровня разви- | |
| сударственные и муниципальные органы власти) | тия для удовлетворения потребностей населения и государства на данной территории | ||
| Качественный | Множественность | Улучшение благососто- | |
| субъектов/стейкхол-деров (государственные и муниципальные органы власти, население и предпринимательский сектор) | яния населения (более полное удовлетворение потребностей), вовлечение его в управление и сохранение среды обитания |
ние товаров и услуг, условия жизнедеятельности, развитие личности. Часто можно встретить мнение, что каждый человек всегда стремится быть здоровым и богатым.
Существуют две главенствующие характеристики качества жизни: состояние здоровья человека и уровень его доходов. Производственные предприятия, экономические, социальные и общественные структуры, институты власти регионов, муниципальных образований постоянно испытывают воздействие многообразных стабилизирующих и дестабилизирующих факторов политического, экономического, социального, экологического характера. Субъекты управления социально-экономическим развитием должны отслеживать динамику изменений в различных сферах, осуществлять прогнозирование и выявлять тенденции для своевременного принятия решений по предотвращению депрессивных процессов в социальной, экономической и экологической сферах. Привлечение населения и хозяйствующих субъектов органами власти к совместному обсуждению и решению вопросов местного значения создает условия для формирования корпоративного механизма управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Основной тенденцией в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований является осознание субъектами управления необходимости осуществлять стратегическое управление муниципальным образованием.
Интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа156. Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач, среди них:
❖ консолидация местного сообщества;
❖ системное и эффективное использование ограниченных ресурсов;
❖ привлечение дополнительных ресурсов развития (как бюджетных, так и внебюджетных — коммерческих инвестиций);
❖ выстраивание отношений с регионом, с соседями и т.д. Совершенствование механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования должно быть направлено на устранение экономических диспропорций между муниципальными образованиями. Для каждого типа муниципального образования необходимо разрабатывать свою стратегию социально-экономического развития. Существующие социально-экономические отношения в муниципальных образованиях не направлены на объединение и координирование усилий членов местного сообщества. Разнополярность интересов и несогласованность действий многочисленных общественных институтов приводят к нарушению взаимосвязей между различными хозяйствующими субъектами. Социально-экономические отношения не имеют достаточно устойчивых, общепризнанных и предсказуемых норм поведения, регулируются индивидуальными решениями, которые часто противоречат интересам населения муниципального образования.
В условиях реформирования муниципального управления перед органами власти, населением, хозяйствующими субъектами возникает необходимость формирования новых механизмов и институтов, которые направляли бы развитие социально-экономических отношений на повышение уровня и качества жизни населения. Эффективное объединение усилий и имеющихся ресурсов заинтересованных сторон (власти, бизнеса, населения) для решения местных проблем требует формирования и развития корпоративных социально-экономических отношений. Используемые на практике отдельные элементы корпоративного управления требуют обобщения и систематизации опыта, разработки модели и стратегий формирования корпоративного механизма управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
В этой связи целесообразна разработка системы стратегий формирования корпоративного механизма управления социально-экономическим развитием муниципальных образований в зависимости от типа муниципального образования. Она включает в себя:
❖ стратегию «социально-производственной корпорации» для сельского и городского поселения, ориентированную на формирование некоторых корпоративных институтов, направленных на продвижение товаров и услуг небольших предприятий (как правило, сельско-хозяйственных), от деятельности которых зависит уровень благосостояния населения сельского или городского поселения;
❖ стратегию «межмуниципальной корпорации» для муниципального района, направленную на объединение социально-производственных корпораций городских и сельских поселений в пределах одного муниципального района, имеющих единую цель социально-экономического развития муниципального района, формирующую условия для межмуниципального сотрудничества сельских и городских поселений, аккумулирования финансовых, материальных и иных ресурсов при решении вопросов межмуниципального значения, создания корпоративных институтов, межмуниципальных хозяйственных обществ и других межмуниципальных объединений;
❖ стратегию «территориальной корпорации» для городского округа, ориентированную на формирование корпоративных институтов путем кооперирования активно развивающихся представительств и филиалов крупных областных финансовых, производственных и общественных объединений с имеющейся собственной социальной и экономической инфраструктурой с целью развития данного городского округа;
❖ ❖ стратегию «ассоциации корпораций» для городского округа-мегаполиса", направленную на объединение активно развивающихся в крупном городе производственных, финансовых и иных корпораций, в том числе органов территориального общественного самоуправления для достижения единой цели социально-экономического развития города.
Кроме того, проводимая реформа местного самоуправления обуславливает повышенную значимость стратегического планирования, так как оно позволяет на основе анализа социально-экономической ситуации, основных проблем муниципального образования и ресурсов, которыми оно располагает, определять приоритеты дальнейшего развития в долгосрочной перспективе (10—15 лет), а также предвидеть изменения внутренней и внешней среды планируемого объекта и адаптировать к ним процесс его развития. Стратегическое планирование определяет те аспекты развития муниципалитета, которые могут стать «локомотивами», способными в перспективе «вытащить» всю финансово-экономическую сферу, а также позволяет соблюсти баланс местных, региональных и государственных интересов.