Ключевыми конституционно-правовыми понятиями в сфере регулирования экономического взаимодействия государств являются «внешнеэкономические отношения Российской Федерации» (п. «л» ст. 71 Конституции РФ) и «внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации», «координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (п. «о» ст. 72 Конституции РФ), относящиеся к различным предметам ведения в системе разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В начале ХХI века становятся все более четкими очертания комплексного института, обозначенного В.Д. Мазаевым как «конституционные основы российской экономической системы », который объединяет конституционно-правовые институты, с помощью которых уточняются приемы, способы и инструменты конституционного регулирования экономики.
К экономическим основам конституционного строя относятся установление государством допускаемых и охраняемых форм собственности, способов хозяйственной деятельности, принципов экономической модели общества, социальной направленности экономического развития, правовых режимов использования объектов собственности. По нашему мнению, институт внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации может быть отнесен к указанной группе.
В то же время иные институты экономической направленности, выделенные В.Д. Мазаевым, в разной степени пересекаются с содержательным наполнением института внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации. Это такие з начимые институты, как основные экономические права человека и гражданина; полномочия органов государственной власти и иных государственных органов в сфере экономики; организация функционирования единой экономической системы (программно-целевое обеспечение развития экономики, единого рынка, направлений государственного регулирования экономики), государственное хозяйствование (установление уровней публичной собственности, управление ею, правовые режимы использования).
Особый интерес представляет в настоящее время разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения единого экономического пространства. Конституционный Суд Российской Федерации выразил правовую позицию о том, что установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации.
В теории федерализма оказывается, на наш взгляд, весьма востребованной «концепция участия», признающая суверенитет «синергетической», единой власти федерального центра и субъектов федерации. В данной концепции согласованность (координация) действий федерального центра и субъектов федерации становится ключевым принципом решения большинства задач государственного управления, прежде всего в социально-экономической сфере.
«концепция участия» определяет так называемый Кооперативный федерализм
Кооперативный федерализм базируется на механизмах вертикального и горизонтального сотрудничества, обеспеченного конституционным установлением предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Отнесение координации внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации к предмету совместного ведения характеризуют кооперативную модель федерализма как наиболее адекватную современному содержанию внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и правовому механизму их упорядочения и координации.
Особенностью разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере внешнеэкономической деятельности является то, что Конституция Российской Федерации формально-юридически не закрепляет полномочие субъекта Российской Федерации устанавливать и осуществлять внешнеэкономические связи.
Нам представляется логичным и обоснованным отнесение «осуществления внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, прежде всего, по следующим основаниям: 1) наличие регламентации правовых режимов осуществления внешнеэкономических связей на федеральном и региональном уровнях (ст. 76 Конституции Российской Федерации); 2) отнесение осуществления конкретного вида управленческой деятельности и координации такой деятельности к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» и «о» ст.72 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 г. № 92-О, субъектам Российской Федерации предоставляется право на осуществление внешнеэкономических связей при условии, что они не затрагивают полномочия Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные пунктами «к», «л», «м», «н» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
Конституции республик в составе Российской Федерации и уставы иных субъектов Российской Федерации включают ряд положений в отношении внешнеэкономических связей. Эти положения систематизируются следующим образом.
Субъект Российской Федерации объявляется самостоятельным участником внешнеэкономических связей по вопросам своей компетенции (например, ст. 12 Белгородской области).
Субъект Российской Федерации объявляется самостоятельным участником внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (например, ст.21 Устава Амурской области).
Внешнеэкономические связи субъекта Российской Федерации, в том числе их установление и регулирование, находятся в ведении субъекта Российской Федерации (например, п. «и» ст. 19 Устава Белгородской области, п.27 ст. 13 Устава города Москвы). При этом координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении (например, п.14 ч.1 ст. 11 Устава Санкт-Петербурга). Субъект Российской Федерации не вправе самостоятельно заключать договоры межгосударственного уровня, но вправе заключать договоры и соглашения с соответствующими полномочными органами иностранных государств, иностранными государствами, в пределах прав, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и уставом субъекта федерации (например, ч.2,3 ст. 11 Устава Камчатского края, ч.2,3 ст. 9 Устава Хабаровского края); соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти иностранных государств, с дипломатическими и иными представительствами зарубежных стран и международных организаций (например, п.1 ст.77, п.5 ст. 78 Устава города Москвы). Субъекты Российской Федерации осуществляют внешнеэкономические связи в соответствии с нормами международного права (например, ст. 102 Устава (Основного закона) Владимирской области, ч.3 ст. 9 Устава Хабаровского края), законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (например, Устав Ленинградской области).
Конструирование современного правового понятия «внешнеэкономические связи субъекта федеративного государства» невозможно без его комплексной характеристики в политическом, экономическом, административно-организационном и иных аспектах.
До сих пор в сфере регулирования экономического взаимодействия государств целый ряд основополагающих категорий воспринимается учеными неоднозначно. Среди них выделяется понятие «международные экономические отношения» (МЭО). В литературе операции, реализующие МЭО, обозначаются понятием «внешнеэкономическая деятельность» (ВЭД).
Внешнеэкономические связи (как синоним внешнеэкономической деятельности) - комплекс различных направлений, форм, методов и средств перемещения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов между странами.
МЭО на практике выражены обменом между государствами и представляющими их предприятиями, фирмами и организациями товарами и услугами, в международной торговле, научно-технических, производственных, инвестиционных, валютно-финансовых и кредитных, информационных и иных связях. МЭО охватывают трансграничное перемещение «разного рода ресурсов» («в самом широком понимании «ресурсов» - от материальных до интеллектуальных»).
Перечень форм МЭО можно обнаружить в следующем виде: межгосударственные экономические соглашения, международное экономическое и валютное регулирование на основе договоров, создание зон свободной торговли и экономических союзов.
Сравнительно единодушно повторяемый исследователями перечень форм МЭО определяют все же направления, «сферы мирохозяйственной деятельности»: 1) торговля товарами и услугами; 2) международный научно-технический обмен (включая обмен научно-технической информацией и технологическими разработками); 3) международное движение капиталов; 4) международная миграция рабочей силы; 5) международные валютно-кредитные и финансовые отношения. Указанный перечень дополняется международным кооперированием производства и международной экономической интеграцией – «высшей формой МЭО, свидетельствующей о переплетении, взаимопроникновении и сращивании воспроизводственных процессов объединившихся государств».
В то же время виды ВЭД достаточно часто представляют более лаконичным перечнем: 1) внешнеторговая деятельность, 2) производственная кооперация, 3) международное инвестиционное сотрудничество, 4) валютные и финансово-кредитные операции. Внешняя торговля охватывается «формами привлечения иностранных ресурсов» в той части, где иностранные товары непосредственно используются для инвестиционных проектов.
Систематизация субъектов МЭО позволяет более точно обособлять различные уровни взаимодействия. Так, первоначально выделяется микроуровень, на котором действуют предприятия, банки, финансовые и страховые компании, физические лица, то есть индивидуальные и коллективные субъекты, деятельность которых носит преимущественно частно-правовой характер. Наибольший интерес для настоящего исследования представляет мезоуровень – «плоскость» деятельности субъектов федеративных государств, административно-территориальных единиц унитарных государств, регионов, земель, штатов, провинций. На макроуровне субъектами МЭО выступают суверенные государства. Мегауровень отличается субъектами в виде групп государств (Европейский Союз, Организация стран-экспортеров нефти, ЕврАзЭС и другие) и наднациональных организаций (Всемирная торговая организация, Международный валютный фонд, Мировой банк, Европейский банк реконструкции и развития, Организация экономического сотрудничества и развития и другие). Таким образом, МЭО реально представлено взаимодействием субъектов различного уровня.
Внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) – внешнеторговая, инвестиционная и иная деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность).[1] Внешнеторговая деятельность – деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью.
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» изначально оперирует не понятием «внешнеторговая деятельность субъектов Российской Федерации», а понятием «полномочия субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности». Эти полномочия осуществляются «в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности» (ч.1 ст.1 Закона).
В качестве особых форм внешнеторговых операций рассматривается международное экономическое сотрудничество (промышленное, научно-техническое), то есть формы, «выходящие за рамки обычной торговли», хотя общее понятие такого сотрудничества отсутствует в законодательстве России и иностранных государств так же, как и общепризнанная методология и классификация форм международного экономического сотрудничества.
С точки зрения конституционно-правовой терминологии важно отметить, что федеральное законодательство применительно к международной деятельности субъектов Российской Федерации использует термин «связи», а не «отношения», подчеркивая «тем самым не политический характер этой деятельности».
Это означает акцент деятельности уполномоченных лиц в субъектах Российской Федерации на реализации экономически значимых проектов в русле внешнеэкономической политики России, а не на формировании «региональных особенностей внешнеполитического курса». В последнем случае, по нашему наблюдению, множество и интенсивность международных контактов субъекта Российской Федерации вовсе не означает неоспоримый успех его внешнеэкономических связей в избранных направлениях.
По нашему мнению, понятие «внешнеэкономические связи субъекта Российской Федерации» наименее противоречиво по сравнению с понятиями «международные связи субъекта Российской Федерации» и «внешние связи субъекта Российской Федерации». Действительно, субъект Российской Федерации – не субъект международного права, следовательно, в общем случае его отношения с иностранным партнером нельзя называть международно-правовыми.
Внешние связи субъекта Российской Федерации, строго говоря, дополняют множество рассматриваемых нами правоотношений связями субъектов Российской Федерации между собой, которые иностранный элемент не включают, и следовательно, понятие «внешние связи» имеет для целей настоящего исследования слишком широкое значение.
Формами внешнеэкономической деятельности субъекта Российской Федерации (региональными формами ВЭД) являются:
- внешнеторговая деятельность,
- производственное и научно-техническое сотрудничество как особые формы международной торговли;
- инвестиционная деятельность;
- государственная поддержка предпринимательства;
- реализация особых режимов внешнеэкономической деятельности (особые экономические зоны, приграничная торговля),
- участие в международных субрегиональных организациях.
Указанные разновидности участия регионов во внешнеэкономической деятельности являются непосредственными формами ВЭД, осуществляемыми на основе международных договоров и соглашений с иностранными государствами и их субъектами.
Можно сформулировать следующие признаки понятия внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации.
Внешнеэкономические связи субъекта Российской Федерации –урегулированные международно-правовыми нормами и национальным правом на федеральном и региональном уровне отношения субъекта Российской Федерации с установленным кругом зарубежных государственных и негосударственных субъектов, осуществляемые с целью решения задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Содержанием внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации является привлечение в экономику региона иностранных ресурсов (прямых иностранных инвестиций в различных формах), в том числе в форме импорта товаров для реализации инвестиционных проектов, и поддержка экспорта региональной продукции.
Внешнеэкономические связи субъекта Российской Федерации осуществляются на основе двусторонних торгово-инвестиционных соглашений субъекта Российской Федерации с зарубежными государственными и негосударственными субъектами.
Указание цели внешнеэкономических связей имеет существенное значение. Во-первых, установленная цель конкретизирует содержание ВЭС в отличие от достаточно абстрактных стремлений «к добрососедству», «к взаимовыгодному сотрудничеству», к «взаимопониманию двух стран», «сближению культур» и т.п. Во-вторых, устанавливается причинно-следственная связь социально-экономического развития региона и его ВЭС, при этом позитивные изменения оцениваются по совокупности конкретных экономико-правовых параметров. В-третьих, с формулировкой цели ставится вопрос о нормативной и фактической оптимизации ВЭС, то есть о создании такого правового режима ВЭС, при котором субъекты вступают в отношения, реализующие наиболее высокие показатели социально-экономического развития региона при наиболее полном решении текущих задач развития.
В связи с этим внешнеэкономические связи субъекта Российской Федерации представляют собой упорядоченную на основе экономико-правовых критериев деятельность, нуждающуюся в координации (оптимизации).
Понятие «координация», используемое в Конституции РФ дважды (п. «ж» и «о» ст.72), принципиально предстает как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и требует конкретизации полномочий Российской Федерации по данному предмету совместного ведения (ч.2 ст.76, ч.2 ст. 77). Наличие корреспондирующих последним полномочий субъектов Российской Федерации обязывает, во-первых, р азличать полномочия по координации и полномочия по осуществлению внешнеэкономической деятельности, а во-вторых, отвергнуть понимание «координации» как «процедурного регулирования», в котором устанавливается порядок и правила осуществления субъектами Российской Федерации внешнеэкономической деятельности.
В соответствии с кооперативной моделью федерализма конкретизация сферы совместного ведения предполагает, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации действуют согласованно, реализуют свои полномочия с учетом интересов друг друга, развивают механизмы согласования, координации своих действий, осуществляют совместную компетенцию, основанную на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).
Следует признать, что в целом в научной литературе и нормативных документах понятие «координация» используется как аксиоматическое. Ключевым словом при определении понятия выступает «согласование», однако в ряде нормативных документов «координация» воспринимается только через цель и формы соответствующей управленческой деятельности. При этом обнаруживается и смешение таких понятий, как «координация», «управление», «регулирование», «контроль». Расплывчатость используемых толкований демонстрирует следующее определение понятия «координация»: «информирование федеральных властей о международных контактах постфактум, предварительная проработка международных проектов совместно с центром, жесткий и постоянный контроль федеральных органов власти за всеми видами международной деятельности регионов, другие формы взаимодействия».
В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации координация как функция управления обладает, на наш взгляд, той особенностью, что она призвана объединять усилия сторон, создавать синергетический эффект управленческого партнерства, демпфирующий совокупность властно-принудительных полномочий «координатора» в отношении «координируемого». Понятие «координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» подразумевает не столько воздействие федерального центра на субъект Российской Федерации, сколько согласование и оптимизацию совместных действий субъектов Российской Федерации при поддержке федерального центра, направленных на получение максимального социально-экономического эффекта и выравнивание характеристик единого экономического пространства Российской Федерации.
В нашем понимании координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации - это урегулированная правовыми нормами совместная деятельность (административное партнерство) федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию, поддержке, упорядочению и оптимизации процесса привлечения в экономику регионов иностранных ресурсов (прямых иностранных инвестиций в различных формах) и по поддержке экспорта региональной продукции. Координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации отличается от регулятивной и разрешительной деятельности.
Координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как упорядочивающая деятельность должна осуществляться на основе установленных критериев и по основным направлениям, определяющим эффективность внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
На основе конституционных принциповмогут быть обоснованы такие критерии оценки и упорядочения деятельности по привлечению в экономику региона иностранных ресурсов, как: 1) общий объем прямых иностранных инвестиций; 2) объем прямых иностранных инвестиций, приходящийся на одного инвестора (группу инвесторов), определяемого в качестве стратегического; 3) объем налоговых отчислений, поступающих в региональный бюджет от предприятий с иностранными инвестициями; 4) объем сокращения бюджетных расходов на проекты, реализуемые на основе государственно-частного партнерства; 5) объем финансирования социальных программ и программ промышленного развития за счет прямых иностранных инвестиций; 6) количество новых высоко оплачиваемых по региональной оценке рабочих мест, создаваемых на предприятиях с иностранными инвестициями; 7) количество и разнообразие применяемых антикризисных мер и мер поддержки инновационной деятельности (модернизации экономики), реализуемых при установлении внешнеэкономических связей; 8) количество инвестиционных проектов, включенных в концепции развития субъектов Российской Федерации, принятых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации; 9) количество инвестиционных проектов, соответствующих международным экологическим стандартам. Предлагается ввести указанные критерии в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
На основе конституционных принципов могут быть выделены следующие направления упорядочения деятельности по привлечению иностранных ресурсов в экономику субъекта Российской Федерации, подлежащие регламентации в федеральном и региональном законодательстве:
а) установление оптимального соотношения иностранных и внутренних инвестиций на одном проекте, в отрасли экономики, в субъекте Российской Федерации,
б) рациональное размещение капиталов по территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по отраслям экономики,
в) применение поощрения и ограничения инвестиций по отраслям экономики (видам предпринимательской деятельности),
г) регламентация новых форм привлечения иностранных ресурсов, адекватных региональным условиям - государственно-частные партнерства, режимы предпринимательской деятельности (например, особая экономическая зона, приграничная торговля).
[1] Федеральный закон от 18.07.1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.