На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления, к ним относятся:
-устав муниципального образования;
-правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
-нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
-правовые акты глав муниципальных образований;
- регламент представительного органа муниципального образования, в котором определяется порядок его работы;
- общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования
-правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций;
В ст. 7 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. установлены требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам без исключения. К их числу относятся следующие правовые предписания:
§ они могут приниматься либо населением непосредственно, либо муниципальными органами власти;
§ по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, они могут приниматься на основе и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации;
§ они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципальных образований;
§ они не должны противоречить федеральному и региональному законодательству РФ;
§ если орган местного самоуправления полагает, что федеральное законодательство, а также законодательство субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности не соответствует Конституции РФ и иным нормативным актам Российской Федерации и ее субъектов, то он в праве обратиться в суд с требованием о признании указанных нормативных актов не соответствующими Конституции.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.[3]
В ст. 47 рассматриваемого федерального закона определяются обязательные требования, касающиеся вопроса вступления в силу муниципально-правовых актов, согласно которым:
o муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;
o муниципально-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);
o порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В ст. 48 закона регламентируется порядок отмены муниципально-правовых актов и приостановления их действия. Так, например, муниципально-правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено:
-органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;
- судом;
- уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта федерации) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).[4] Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то на органы и должностные лица местного самоуправления, в компетенцию которых входит издание указанного акта, возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.[5]
Важное значение также имеют правовые акты глав муниципальных образований. Данный муниципальный орган следует отнести к числу органов исполнительной власти на местном уровне. В связи с этим его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступень ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления.
Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительные (индивидуальные).[6]
Заключение
Хотелось бы отметить, что муниципальное право регулируется в Российской Федерации довольно – таки современной системой законодательства. Но, тем не менее, органы власти должны постоянно вводить что – то новое для улучшения эффективности осуществления местной власти.
Что касается федерального уровня источников местного самоуправления. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131. В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления.
На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о местном самоуправлении.
Систему муниципальных правовых актов составляют уставы муниципального образования, решения, применяемые путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.
Хочется отметить, что Российская Федерация исполняет нормы, предписанные международными актами, регулирующими муниципально – правовые отношения. Это является одним из составных элементов законодательной базы в России, т.к. сотрудничество с мировым сообществом является очень важной составляющей российского законодательства.
Практическое задание
Заполните сравнительную таблицу:
|
|
|
|
|
|
| Признаки для сравнения
| Земства после 1864г.
| Земства после 1880-1890 гг.
| Органы местного самоуправления в 1971-90 гг.
| Органы местного самоуправления в 1991-1993гг.
| | Нормативные основы
| "Положение о губернских и уездных земских учреждениях"
| «Городовое положение» 1870 г.
| Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978. Указ Президиума Верховного Совета СССР 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР 1971 г. «О районном Совете депутатов трудящихся».
Закон РСФСР 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР”, Закон РСФСР “О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР», Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства».
| Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Закон РФ 1993 г. «Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов…»
| | Система местного самоуправления
| Уездное земское собрание избирало на три года земскую управу из двух членов и председателя, являвшуюся исполнительным органом земского самоуправления. Назначение содержания членам земской управы решалось уездным земским собранием. Губернское земское собрание избиралось тоже на три года, но не непосредственно избирателями, а гласными уездных земских собраний губернии из их числа. Оно избирало губернскую земскую управу, состоявшую из председателя и шести членов. При этом председатель земской управы губернии утверждался в должности министром внутренних дел.
| Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для выборов гласных через каждые 4 года, Городская дума (распорядительный орган), городская управа (исполнительный орган). Городская дума состояла из городского главы, гласных, председателя земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались на одно лицо, в нарушение принципа разделения властей. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы.
| Впервые в систему местного самоуправления были включены, кроме Советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера.
| Систему местного самоуправления составляли местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.
| | Территориальные основы
| Устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии. Земские учрежздения были введены в 34 европейских губерниях России
| Города и посады
| Края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения
| Городские и сельские поселения
| | Представительные органы:
|
|
|
|
| | • наименован.
| Уездные и губернские земские собрания.
| Городские избирательные собрания,
городские думы.
| Съезд народных депутатов РСФСР, Верховный Совет РСФСР.
| Местные советы народных депутатов.
| | •порядок формирован.
| Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо. Избиратели делились на три группы -курии. Первую курию составляли местные землевладельцы, вторую - городские избиратели, третью - крестьяне. Земские собрания были очередными ичрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные сессии собирались не позднее сентября и могли длиться не более 10 дней; губернские — не позднее декабря и продолжались в течение 20 дней. Продолжение сессии допускалось с разрешения губернатора и министерства внутренних дел.
| Городские избирательные собрания созывались через каждые четыре года для избрания гласных городской думы. Городские думы состояли из гласных, избираемых раз в 4 года налогоплательщиками, которые для участия в выборах разделялись на 3 избирательных собрания (крупных, средних и мелких налогоплательщиков), избиравших по равному числу гласных и плативших каждое по одной трети суммы городского налога. Председательствовал в городской думе городской голова, избиравшийся из числа гласных. Избирательные права получили те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением св. 100 тыс. чел. на сумму не менее 3 тыс. руб., в губернских городах — 1—1,5 тыс. руб. (в зависимости от размера города), в уездных городах — 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений, имевшие гильдийские свидетельства. По положению в работе городской думы участвовали с правом голоса председатель местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства. На заседания городской думы по распоряжению городского головы приглашались специалисты, не принадлежавшие к составу гласных.
| После конституционной реформы 1989 года прежде однопалатный ВС РСФСР стал двухпалатным (состоявшим из Совета Республики и Совета Национальностей) и, в отличие от всех союзных и подавляющего большинства автономных республик, стал формироваться путем косвенных выборов (Съездом народных депутатов, причем предусматривалась ежегодная ротация части состава парламента по установленной Съездом норме); соответствующие изменения были внесены и в компетенцию Верховного Совета (из которой, в частности, было изъято право принятия и изменения Конституции).
В соответствии с Конституцией Съезд избирался в составе 1068 народных депутатов РСФСР: 900 — по территориальным округам пропорционально численности населения; 168—168 — по национально-территориальным округам: по 4 от 16 автономных республик (64), по 2 от 5 автономных областей (10), по 1 от 10 автономных округов (10), 84 от краёв, областей, городов Москвы и Ленинграда.
| Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"
Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного органа местного самоуправления
Срок полномочий выборных органов устанавливался в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.
| | • компетенц.
| Распределение объектов собственности на уездные и губернские; раскладка между уездами государственных сборов; установление натуральных и денежных повинностей; разрешение новых ярмарок, базаров, торгов, а также закрытие их, налаживание социальной и хозяйственной инфраструктуры.. В.компетенцию уездных собраний входило ограниченное число вопросов.
| Хозяйственные вопросы: благоустройство, охрана порядка, местная торговля, здравоохранение, образование, санитарная и противопожарная охрана населения,
утверждение годового бюджета, определение суммы сборов, такс, распоряжение городским имуществом, осуществление займов, приём пожертвований, возбуждение ходатайств от имени города.
| По Конституции 1978 года ВС стал правомочен решать любой вопрос, отнесённый к ведению РСФСР; к его исключительной компетенции относилось: принятие Конституции РСФСР, внесение в неё изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчётов об их выполнении; образование подотчётных ему органов.
Как и Верховный Совет (по конституции в редакции 1978 года), Съезд был правомочен решать любой вопрос, отнесённый к ведению РСФСР, при этом в его исключительную компетенцию входило: избрание Верховного Совета и его Председателя, принятие Конституции и поправок к ней, утверждение Председателя Совмина РСФСР и Генерального прокурора республики, избрание Конституционного Суда, а также ряд других вопросов.
| Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;
| | Исполнительные органы:
|
|
|
|
| | • наименован.
| Уездные и губернские управы
| Городские управы
| Исполнительные комитеты и исполкомы.
| Местная администрация
| | •порядок формирован.
| Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа. Управа в уезде состояла из председателя и двух 'членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских органов губернского масштаба.
| Состояли из городского головы и членов управы. Срок службы городского головы и членов управы - четыре года, причем через первые два года после введения в действие Городового положения половина членов управы должна была выбыть по жребию, а затем, после выборов очередного состава думы, последняя могла избирать одну половину членов управы и по истечении двух лет – вторую, взамен прослуживших четырехлетний срок и избранных составом думы предшествующего четырехлетия. При этом законом допускалось повторное избрание выбывших. Численность членов управы определялась самой думой.
| Исполнительные комитеты создавались Советами народного хозяйства и действовали между их сессиями, на которых Советом рассматривались решения исполнительных комитетов.
| Главы администраций
практически полностью зависели от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением.
| | • компетенц.
| Исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета, т. е. полномочия исполнительно-распорядительного характера.
| Непосредственное руководство делами городского хозяйства, составление проектов бюджета, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.
| Так как советская партийная система отвергала теорию разделения властей, в системе организации государственной власти на местах, полномочия Советов и исполнительных комитетов не имели больших различий.
| Управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций.
| | Органы территориального общественного самоуправления:
|
________
|
_______
| Формирование системы территориально-общественного самоуправления в субъектах России началось в конце 80-х годов. Первоначально ТОСы функционировали как подразделения районной администрации, а не как самостоятельные объединения граждан по месту жительства. Вместе с тем их создание и деятельность в некоторых районах города имели свою специфику.
Зачастую формирование органов ТОС происходило исключительно по инициативе населения, на сходах жителей.
Впервые институт территориального общественного самоуправления возник с принятием Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 года. Это статьи 80-86 и 96, где провозглашалась общественная природа этого института.
| Добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.
Органы ТОС формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Однако общие собрания (сходы) или конференции жителей могут устанавливать и другой срок полномочий органов ТОС.
| | Взаимоотношения с органами государственной власти
| Земские органы действовали самостоятельно в кругу вверенных им дел, то есть независимо от органов государственной власти, но в пределах, установленных законом.Закон 1864 г. не предполагал в земском самоуправлении участия государства. Господство такого взгляда отразилось на положении исполнительных органов земств. Поскольку в них видели не государственные, а чисто общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Органы государства наделялись правом отмены решений земских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка их действий.
| Коренным образом изменился характер отношений между административной властью и думами, усиливалась опека над ними, резко сокращались пределы их самостоятельных действий. Ни одна из статей нового Городового Положения не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления.
| Особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:
- выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;
- руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах;
- контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы так и не стали органами, способными самостоятельно решать вопросы местной жизни. Они оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления.
| При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось официальное исключение органов местного самоуправления из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами РФ были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции РФ нашло отражение, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
|
|
|
|
Задача
К главе муниципального образования обратился с жалобой на незаконные действия со стороны начальника отдела полиции гражданин Панин. Глава муниципального образования своим правовым актом объявил выговор начальнику отдела полиции, лишив его квартальной премии.
Оцените законность действия главы муниципального образования.
Решение: