Согласно подходу, ориентированному на общественные интересы, государства ослабевают из-за расстановки сил, и, как следствие, правительства в настоящее время в одностороннем порядке применяют иерархически организованную власть, часто в сотрудничестве с негосударственными субъектами: через рынки, сетевые объединения и другие «новые» формы управления. Какие выводы мы можем сделать, основываясь на этих эмпирических утверждениях? Во-первых, вывод об устойчивости государства, о чем детально будет сказано в следующей главе; во-вторых, вывод о том, что новые методы управления уже значительно сместили государство на второй план. Рассмотрим эту идею более подробно.
Мы не сомневаемся в том, что правительства во всем мире скорее всего используют рыночные механизмы. В некоторых случаях рыночные механизмы приобрели высокий политический статус. Прежде всего имеются в виду положения о квотировании и торговле, которые прописаны в соответствующих нормативных документах. Мы признаем, что вера в рыночные механизмы не более чем дань политической моде. Неолиберальные правительства и международные организации, такие как Всемирный банк, были первыми, кто способствовал продвижению рыночных механизмов, и их применение распространилось за пределы этой сравнительно узкой политической платформы. Мы также признаем, что правительства все чаще экспериментируют со стратегиями по привлечению общественности и управлению в рамках партнерства с гражданскими общественными организациями. В этом смысле государство, конечно, экспериментирует с более широкой палитрой режимов управления, как будет указано далее.
Тем не менее степень, в которой произошла «фундаментальная трансформация» в «основных формах» управления, может быть преувеличена (Саламон, 2002, 1 ‑ 2). В большинстве направлений политики в основной массе стран управление сверху вниз через иерархии остается наиболее часто используемой стратегией управления. Рассмотрим в этой связи научную работу о европейской экологической политике, выполненную Джорданом, Вурцель и Зито (2005). Авторы описывают различные «новые» инструменты экологической политики ‑ экологические налоги, продаваемые разрешения, добровольные соглашения, экомаркировка товаров ‑ в 7 европейских странах. Исследователи пришли к следующему выводу: несмотря на то что каждая страна приняла на вооружение, по крайней мере, один новый политический инструмент, «не произошло перехода от управления к правлению» (с. 490).
Иерархическая система не просто проводит свою собственную политику против других механизмов управления. Во многих случаях она возрождается и укрепляется, как будет описано в Главе 4. Правительства все больше и больше полагаются на иерархические решения для устранения новых проблем, например:
- превышение скорости ‑ большие штрафы, камеры наблюдения, обязательные учебные программы;
- нелегальная иммиграция ‑ штрафы для пойманных водителей грузовиков или авиакомпаний, намеренно или непреднамеренно провозивших иммигрантов;
- ожирение ‑ запреты на рекламу нездоровой пищи во время показа детских программ по телевидению, о продаже продуктов быстрого питания в школах, об использовании определенных трансжиров в приготовлении пищи;
- наркомания ‑ обязательное тестирование на наркотики для заключенных, а в некоторых странах ‑ государственных служащих, почти в каждой стране ‑ более длительные тюремные сроки для тех, кто попался на распространении наркотиков;
- антисоциальное поведение (в Великобритании) – запрет судебными постановлениями на посещение определенных мест или общение с определенными людьми;
- курение ‑ запрет на курение в общественных местах;
- терроризм – согласно новому законодательству преступлением является не просто планирование теракта, но и получение информации, которая, возможно, будет полезна для террориста.
В некоторых случаях методы управления, используемые правительствами, изменились. Более вероятно, что теперь правительства будут использовать «умные» нормативные системы, в которых угроза штрафов и других наказаний сопровождается обещанием «саморегуляции» и содержательных консультаций. Правительства также делегировали больше полномочий квазинезависимым органам, таким как центральные банки, регулирующие органы и суды (Вайберт, 2007). Тем не менее, такие события не означают конец управления через иерархии. «Умные» системы регулирования по-прежнему полагаются на угрозу иерархического вмешательства, стимулирующего фирмы и ассоциации к регулированию своей деятельности. В самом деле, критики полагают, что «умные» системы регулирования увеличивают общий контроль правительства над обществом, предоставляя чиновникам возможность вмешиваться в ситуацию при отсутствии какого-либо четкого законодательства (Берг, 2008, 45 ‑ 55). При рассмотрении квазиавтономных органов, таких как независимые центральные банки и регулирующие органы власти, следует помнить, что они остаются формальной частью государства с полномочиями, разделёнными с правительством. Таким образом, даже там, где правительства приняли альтернативные механизмы управления, иерархия сохраняет за собой ведущую роль.
Пьер и Петерс (2006, 218) полагают, что правительства «не основываются на командных и контролирующих инструментах» и в настоящее время «применяют “мягкие” инструменты для достижения своих политические целей». Мы ставим под сомнение это утверждение, потому что хотя правительства и экспериментируют с различными режимами управления, это не обязательно подразумевает переход от иерархических стратегий управления или от использования органов государственной власти к структурированию ряда управленческих моделей. Вместо этого новые инструменты работают параллельно стратегиям управления и контроля, поскольку работа широкого спектра механизмов управления, как правило, влечет за собой иерархический государственный надзор. Далее, в Главе 3, этот процесс будет описан в рубрике «Метауправление».
Существуют и другие причины того, что мы скептически относимся к понятию «фундаментальная трансформация роли государства». Во-первых, мы считаем, что те, кто пишут о риске управления, преувеличивают не только степень управления правительствами посредством рынков, ассоциаций и общественных формирований, но и известную по историческому опыту зависимость правительств от иерархии.
Рассмотрим, например, каким образом правительства могут заключать контракт с частными фирмами или волонтёрскими организациями для предоставления услуг. Заключение таких контрактов является важным условием управления через рынок. Без сомнений, в настоящее время имеет место увеличение количества заключенных контрактов. Основной принцип контрактных отношений между государственными структурами и частными компаниями известен давно. Перечень услуг, предоставляемых частными фирмами по контракту с правительствами начиная уже с XVII ‑ XVIII вв., включал в себя управление пенитенциарными учреждениями, содержание дорог, сбор налоговых поступлений и вывоз мусора. В этот период британское правительство предоставило Ост-Индской компании монопольный контроль на внешнюю торговлю с Восточной Индией, Индией и Китаем и полномочия на использование вооруженной силы для защиты своего суверенитета (Бернштейн, 2008, 214 ‑ 240). Корабли с осужденными, которых перевозили из Великобритании в Австралию, принадлежали частным коммерческим фирмам (Промышленной комиссии, 1996, 74).
Привлечение заинтересованных сторон в государственное управление не может считаться новым. Так, ещё в 1950 г. президент Эйзенхауэр предупреждал о последствиях влияния военно-промышленного комплекса на оборону Соединенных Штатов и политику закупок. В 1960 г. инновационная социальная политика (в частности, программа «Модель городов») продемонстрировала взаимодействие правительства с социальным окружением и религиозными организациями. И научная работа об американской демократии в 1960-х гг. указала на влияние, осуществляемое заинтересованными группами на формирование государственной политики (Лови, 1969). Во многих европейских странах «корпоративные» договоренности о разделении власти между правительствами и крупнейшими объединениями, представляющими интересы профсоюзов или бизнеса, стали характерной особенностью управления на протяжении десятилетий. Мы, таким образом, отвергаем утверждение Р. Родоса (1996, 652) о том, что управление подразумевает «изменение в значимости правительства» или «новый процесс самоуправления» (см. также Стокер, 1998, 26).
Следующей причиной нашего скептицизма является то, что даже там, где правительства решили уступить часть своих полномочий негосударственным организациям, они всегда сохраняют за собой право изменять механизмы управления. Власть, которую государство предоставляет негосударственным организациям, «является только властью на правах аренды, и такие меры всегда потенциально обратимы». Рассмотрим, например, судьбу приватизированной железнодорожной сети Соединенного Королевства. В 1994 г. новая коммерческая фирма «Рейлтрэк» приобрела право собственности на все пути, связь и станции. Роковая железнодорожная авария, которая выявила системные недостатки в функциональной среде осуществления инженерно-технических работ компанией «Рейлтрэк», послужила основанием остановки работы железнодорожной сети в 2000 г. Результатом были широкомасштабные потери, которые компания понесла в этот период. В итоге, «Рейлтрэк» обанкротилась в следующем году. Впоследствии была основана новая компания, «Нетвок Рейл», с возложенной ответственностью максимизировать стоимость пакетов акций и советом директоров, отвечающим за реализацию государственных интересов. То есть прежде всего речь идет о том, что «Нетвок Рейл» необходимо следовать направлениям деятельности в соответствии с руководящими принципами, разработанными Управлением регулирования железной дороги. Номинально «Нетвок Рейл» до сих пор считается частной компанией. На самом деле эта организация контролируется Департаментом транспорта, который устанавливает базовые основы политики компании, в рамках которых работают Управление по регулированию работы железнодорожных путей и «Нетвок Рейл».