Одним из наших ключевых аргументов является то, что вертикаль управления, которая навязывается государством, живет и процветает. В некоторых сферах ‑ обороны, безопасности, денежно-кредитной политики – управление по-прежнему осуществляется вертикалью власти и не подвергается публичному обсуждению. Государство сохраняет за собой ключевые управленческие позиции даже тогда, когда выбирает альтернативные способы управления. Исходя из этого мы утверждаем, что государства и правительства остаются важными игроками в сфере управления и управление ‑ это способ взаимодействия между государством и обществом.
Правительства и государственные учреждения пытаются расширить свою сферу влияния путем внедрения различных управленческих стратегий. Правительства могут выбирать методы управления, не ограничивая свою власть и полномочия. Так, Х. Андерсен (2004, 7) пишет: «Многие исследователи утверждали, что реструктуризация управления является главным ограничителем правительства и государства… Пока нет никаких оснований полагать, что увеличение роли управления непременно ведет к упадку правительства… Основной причиной роста государственного потенциала через реструктуризацию является… тот факт, что сегодня государство в состоянии влиять на общественную жизнь с помощью партнерских отношений, т. е. расширения государственных полномочий (см. также Китинг, 2004; Пьер & Петерс, 2000, 49).
Таким образом, строя тесные отношения с негосударственными организациями с помощью альтернативных инструментов управления, государственные лидеры пытаются расширить свою сферу влияния.
Как это происходит? Одним из направлений в отношениях между государственными и негосударственными субъектами является взаимовыгодное сотрудничество. Работая с другими субъектами, государство может иногда достичь большего, чем работая самостоятельно. Характер этих отношений будет зависеть от метода управления и управленческой задачи. Если говорить в общих чертах, то развивая отношения с заинтересованными группами и общественными организациями, правительства наращивают свою легитимность и получают содействие в реализации своей политики. Работая с частными компаниями, правительства приобретают опыт и определенную политическую репутацию. Политические меры, которые были одобрены всеми ключевыми заинтересованными сторонами, скорее всего, будут рассматриваться средствами массовой информации и общественностью в качестве законных. В свою очередь правительства должны уступить этим организациям, по крайней мере, некоторую степень влияния в политическом процессе. В таких случаях, по сути, руководящий потенциал усиливается или потенциально усиливается, потому что управление опирается не только на государство, но и на более широкий круг субъектов, которые в совокупности приносят больше возможностей для общества, чем само государство.
Существование обменных отношений между государством и негосударственными организациями не означает, что эти отношения равны. Как будет указано в следующей главе и как констатируют В. Чхотрей и Дж. Стокера (2009, 22), государства часто могут «доминировать в партнерских отношениях» (см. также Пьер & Петерс, 2000, 100; Обломки, 2006, 245). М. Листер и Д. Марш (2006, 255) считают, что «современное управление вовлекает государство в более сложные отношения с другими правительственными и общественными силами, но это не обязательно уменьшает роль или мощность самого государства». Аналогично М. Смит (2006, 32) предлагает к обсуждению плюралистическую теорию: «Проблема общественно ориентированного управления, связанная с государственными реформами и развитием, состоит в том, что происходит возвращение к упрощенному плюрализму. Они … игнорируют асимметрию власти, которая потенциально существует даже в сетевых отношениях. Возможно, основная проблема заключается в том, что государственное управление выглядит слабым, тогда как множество эмпирических данных демонстрируют высокий уровень ресурсов и государственных полномочий».
Существует и вторая причина не торопиться с предположениями о том, что правительства утратили силу или были смещены на второй план. Даже там, где правительства выбрали управление через рынки, ассоциации и общественные организации, они обычно сохраняют ответственность за метауправление, или «главенство управления». Как объясняется в Главе 3, какой бы ни использовался механизм управления, государство, как правило, продолжает играть ключевую роль в контроле над управлением и в координации управленческих механизмов, в выборе и поддержке ключевых участников процесса, в мобилизации ресурсов; обеспечивает эффективную работу всех систем управления; берёт на себя ответственность за вопросы демократии и подотчетности. Таким образом, правительства и государственные учреждения, как правило, играют двойную роль. Во-первых, они являются полноценными участниками управленческого процесса. Во-вторых, они выполняют функцию метауправления, осуществляя общее управление и сохраняя за собой контролирующую роль, которая выходит за рамки конкретных механизмов управления.
В рамках современных дискуссий о роли государства в управленческих схемах предлагаются различные управленческие подходы. С одной стороны ‑ общественно ориентированное управление с минимальным правительственным участием, с другой – государственно-ориентированный подход, где правительство является ключевой фигурой. Такая типология лежит в основе работы Дж. Пьера и Г. Петерса (2005) «Управление сложными обществами» (см. также Чхотрей & Стокера, 2009; Джордан, Вурцель и Зито, 2005). Пьер и Петерс выделяют 5 моделей взаимодействия государства и общества в управлении, которые в настоящее время функционируют в современных демократических системах. Эти модели отличаются участвующими субъектами, характером процессов и политической динамикой, результатами управленческих процессов. Вместе они составляют «диапазон от государственной доминанты до минимизации государственного участия» (с. 11).
Этатистская модель: правительство ‑ главное действующее лицо во всех аспектах управления; оно может контролировать, каким образом социальные субъекты принимают участие в управлении, если их участие вообще имеет место.
Либерально-демократическая модель: правительство находится под влиянием заинтересованных групп, но, тем не менее, «оставляет за собой право решать, кому из субъектов оно позволит оказывать влияние» (там же).
Государственно-ориентированная модель: государство «остается в центре процесса», но институциализирует свои отношения с общественными партнерами в корпоративном типе договоренностей.
Модель голландской школы управления: государство ‑ «лишь один из множества субъектов, участвующих в процессе», и «общество может быть самым мощным действующим лицом» (там же).
Управление без модели управления: государство утратило свой управленческий потенциал и в лучшем случае служит ареной для реализации и выражения интересов частных лиц, которые создают более или менее саморегулирующиеся механизмы управления (с. 12).
В представленной типологии полномочия государства, то возрастая, то убывая, теряют ключевую роль, которую правительства играют во всех сферах управления. Как видим, общество не стоит перед выбором между правительством и управлением, так как они не являются взаимоисключающими понятиями. Они не являются даже конечными точками спектра институциональных механизмов. Как мы утверждаем в этой книге, правительство регулярно и авторитетно участвует в осуществлении всех форм управления.
Государства являются центральным действующим лицом, поскольку они привлекают огромные финансовые ресурсы для разработки и поддержки механизмов управления. В последние десятилетия стало привычным наблюдать, что государства работают в состоянии непрерывного финансового стресса. Однако, как мы доказываем в следующей главе, финансовая позиция большинства государств остается достаточно прочной. В процессе метауправления в отношении других субъектов, государство может задействовать не только огромные финансовые ресурсы, но и крупные и часто высококвалифицированные трудовые ресурсы. Так, на федеральное правительство США работает около 55 000 специалистов по физике и биологии, 68 000 компьютерных специалистов и 33 000 бухгалтеров и аудиторов. В целом как на местном, так и на национальном уровне правительство использует большое число сотрудников по вопросам политики, подготовленных для решения политических и управленческих задач.
Другой источник, который, как правило, органы государственной власти имеют в своем распоряжении и который обеспечивает их господство в партнёрских отношениях, – это право выбора. Правительства не просто действуют в рамках экзогенно заданного набора правил управления. Они имеют полномочия, которыми не обладает какой-либо другой субъект, а именно: они имеют право диктовать правила управления. Правительства выбирают механизмы для решения политических проблем: они могут выбирать партнеров и способы управления: посредством вертикали власти, рынков, убеждения, вовлечения населения или объедений. Выбрав механизм управления, правительства могут также выбрать, как структурировать процедуры управления. В случае управления через рынки, правительства могут выбирать, с какими сторонними организациями заключать контракты. В случае привлечения к управлению общественных организаций, правительства могут выбрать условия, при которых они готовы взаимодействовать с представителями общественности; способы интерпретации результатов и реагирования на них. Кроме того, правительства всегда могут пересмотреть существующие механизмы управления. Это серьёзное преимущество, потому что даже если правительства не изменяют механизмы управления, наличие самой возможности этого является важным ресурсом. Негосударственные организации иногда будут воздерживаться от давления на правительства, если они знают, что правительство может в любой момент изменить правила игры.
Выбор, который делает правительство, порой приводит к определённым издержкам. Управление в сотрудничестве с другими участниками часто требует от правительств политики уступок. Действительно, управление в одностороннем порядке через вертикаль власти может привести к потере легитимности. Это неудивительно. Каждое действие влечет за собой возможные издержки. В некоторых случаях распределение ресурсов между государственными и негосударственными субъектами означает, что государства будут нести значительные расходы, если они будут работать в одностороннем порядке. Далее, в главе 8, мы будем говорить о том, что если правительства хотят эффективно управлять, они должны учиться конструктивно работать с торгово-промышленными организациями. Тем не менее, даже в этой ситуации правительства, на наш взгляд, сохраняют значительный выбор методов управления страной. В первую очередь, правительства могут по-прежнему выбирать, как структурировать свои механизмы управления. В случае управления через ассоциации правительства могут установить программу действий и присвоить статус «государственных» привилегированным группам (Оффе, 1981). Во-вторых, правительства, при желании, могут принимать решения, нести ли значительные краткосрочные издержки, управляя в одностороннем порядке в целях укрепления своих долгосрочных позиций. Например, Пришедшие к власти неолиберальные правительства в Великобритании, Канаде и Австралии выбрали расторжение существующих корпоративных договоренностей. При этом представители государственной власти этих стран шли на значительный риск. Тем не менее при изменении правил игры правительства могут рассчитывать на получение долгосрочного преимущества, обходя своих политических противников.
Вместе с тем Правительства не всегда в состоянии выдерживать эти так называемые краткосрочные издержки. Так, в 2006 г. французское правительство во главе с премьер-министром Д. де Вильпеном попыталось изменить сложившиеся правила управления, не позволив профсоюзному движению принимать участие в дискуссиях о вступлении в силу нового трудового договора, в соответствии с которым работодатель мог бы увольнять сотрудников в возрасте до 26 лет в течение первых двух лет их занятости. В этом случае правительство недооценило свою способность выдержать возникшие в связи с этим политические протесты. Последовавшую за этим всеобщую забастовку поддержало около 2 млн человек. Предложенный проект, в конце концов, отменили. Правительства, однако, не всегда так ограничены. Оснащенный мандатом на реформы, президент Н. Саркози совсем недавно смог наблюдать за рядом аналогичных реформ на французских рынках труда.
Государства имеют возможность изменять правила управления, потому что работая на национальном уровне, они продолжают обладать правовым суверенитетом в том смысле, что остаются «окончательной и абсолютной властью в политическом сообществе» (Хинсли, 1986, 26). Правительства ограничены конституцией, парламентом, выборами и средствами массовой информации, но они остаются авторитетной силой, которая может изменить правила политической игры. Правительства могут, если они того пожелают, наложить законодательные ограничения на торговые союзы; обойти влиятельные группы, которые оказывают давление на политику и чьи взгляды они не разделяют; запретить частным фирмам работать в определенных местах или продавать определенные товары и отказать в выполнении контрактов, которые они подписали с частными фирмами.
На чём основывается правовой суверенитет государства? Есть 2 очень разных ответа на этот вопрос, но оба они обосновывают центральную роль государства. Первый состоит в том, что суверенитет государства опирается на свою легитимность. То есть речь идет об общепринятом признании того, что государство имеет право быть окончательным и безусловным авторитетом в политическом сообществе и имеет право принимать авторитарные решения в значительной степени потому, что его лидеры пришли к власти выборным путём. В этом смысле легитимность связана непосредственно с понятиями демократической власти. Вместе с тем за последние несколько десятилетий доверие к политикам и готовность к участию в политическом процессе снизились, а в некоторых случаях весьма значительно (Стокер, 2006). Второй заключается в том, что фундаментом легитимности является вера общества в незыблемость законности государственной власти, безусловное общественное ожидание решения государством политических проблем, руководящей роли государства. Классическим утверждением неолиберальной философии является утверждение Р. Рейгана, которое прозвучало в его инаугурационном президентском обращении в 1980 г.: «В нынешнем кризисе правительство не является источником решения нашей проблемы; правительство само по себе является проблемой». Тем не менее в обычной жизни люди, скорее всего, все же обращаются к правительству, а не к Богу. Когда наводнение, рост безработицы или падение показателей норм ухода за пожилыми или психически больными людьми вызывают беспокойство, общество обращается к политикам, которые обещают с экранов телевизоров быстро разобраться и разрешить наболевшие проблемы. Когда американский ипотечный рынок начал обваливаться в сентябре 2007 г., поставив отдельные банки и более широкий рынок капитала под огромное финансовое давление, именно федеральное правительство и федеральная резервная система США были призваны повысить ликвидность рынков, поддержать и даже национализировать части банковской системы.
Второй и более жестокий аргумент состоит в том, что суверенитет государства опирается на свою монополию на легитимное использование насилия. Это может показаться драматично, но способность государства в одностороннем порядке изменять правила управления возможно, в конечном итоге, принуждает других игроков вести себя определенным образом. Так же, как государства продолжают распоряжаться значительными финансовыми и бюрократическими ресурсами, они продолжают сохранять фактическую монополию на легитимное использование насилия в обществе, являясь практически монополистами на использование всех форм насилия.
Вместе с тем в некоторых странах новой угрозой не только для общественного порядка, но и для финансовой стабильности государства становятся хорошо организованные преступные группировки. В последние годы журнал об итальянской юриспруденции (Д. Порта, 2001) совместно с американским изданием «Колумбийская армия» (Боуден, 2001) показали, что пресса способна на законных основаниях свести на нет деятельность наркокартелей: Мафии, Медельин и Кали. Кроме того, вызывает беспокойство опасность, связанная с большими официальными частными охранными предприятиями, нанятыми российскими энергетическими компаниями, и крупными американскими фирмами по безопасности, такими как «Блэквотер» (недавно переименованная в Зи (Xe Services LLC)) по причинам, которые обсуждаются в Главе 6. Эти проблемы будут подробно рассмотрены далее. Руководители «Блэквотер», например, говорили о создании войсковых подразделений, соответствующих по численности полку (около 2 000 человек). Эти подразделения могут быть развернуты в кратчайшие сроки (Скахил, 2007, 348 ‑ 349). Для сравнения: армия США состоит из около 400 000 завербованных солдат и 80 000 сотрудников.
Методы управления
Развитые государства приспособились к новым условиям и остаются главными в процессе управления. Поэтому мы по-прежнему скептически относимся к трансформационалистическим утверждениям и согласны с высказыванием Г. Вилсона (2000, 235): «Популярность антигосударственной риторики в 1980 – 1990-х гг. привела к тому, что многие были сбиты с толку изменениями в методах государственной деятельности… по снижению значимости роли государства». Наш государственно-ориентированный реляционный подход к управлению признает, что правительства разработали новые инструменты, стратегии и отношения для того, чтобы управлять, и поэтому правительства могут выбирать различные методы управления. Мы выделяем 5 режимов управления: иерархия, убеждения, рынки, участие общественности и ассоциативное управление.
Иерархия
Управление с помощью иерархии, или вертикальное управление имеет место, когда правительства или государственные учреждения действуют авторитарно. Правительства и государственные учреждения непосредственно распределяют ресурсы через налогообложения и расходы или пытаются установить порядок, правила и развитие событий с помощью прямых нормативных, правовых и правоприменительных мер. В этом режиме управления государственная власть используется для укрепления порядка, законодательства и коллективного потенциала. Типичным примером управления с помощью иерархии (вертикального управления) является запрет на правительственном уровне курения в общественных местах (непосредственное обеспечение результата) или поднятие налогов на продажу сигарет (изменение стимулов для курящих).
Убеждения
Выше мы довольно много писали об иерархии и рынках в качестве инструментов управления и практически не упоминали об управлении путем убеждения ‑ способе воздействия за счет внедрения метода «самодисциплины» или «соответствия» у целевой аудитории. Все же попытки правительств убедить людей изменить свое поведение стали обычной частью повседневной жизни. Призывая граждан изменить своё поведение на основе законодательства, налогов или правил, власти пытаются изменить их отношение и поведение, убеждая меньше курить, правильно питаться, употреблять меньше алкоголя, экономить воду, перерабатывать мусор, докладывать о подозреваемых в терроризме, участвовать в волонтёрской деятельности, пользоваться общественным транспортом, заниматься физкультурой, регулярно проходить медицинские осмотры, не играть в азартные игры, отказаться от наркотиков и копить на пенсию.
Рынки
Одним из очевидных изменений в реализации методов управления является рост коммерциализации правительства и использование рынков и контрактов в процессах управления. Правительства по всему миру заключают контракты на выполнение отдельных видов работ со сторонними частными компаниями и способствуют развитию государственно-частного сотрудничества. Правительства приватизировали государственные предприятия и ослабили контроль над другими рынками. Они также создали новые рынки для решения политических проблем, таких как изменение климата. Тем не менее мы скептически относимся к утверждению, что рынки, любые рынки, работают независимо от правительства. Мы говорим скорее об «управляемых рынках» нежели о «свободных рынках» и полагаем, что «переход к рыночным отношениям в значительной степени представляет собой попытку правительства улучшить или восстановить свою власть для достижения экономических и социальных целей, сводя к минимуму любые потери эффективности» (Китинг, 2004, 6).
Участие общественности
В 1970 г. представители новых левых утверждали, что бюрократические структуры стали слишком большими и громоздкими и бюрократы оторвались от общественности, вместо того чтобы непосредственно выполнять свои задачи. Далекие от решения реальных проблем, расходы на социальное обеспечение привели просто к «регулированию бедных» (Скуаерс, 1990; Смарт, 1991). Но в то время как подобная неолиберальная критика иерархии привела к предпочтению управления через рынки, новые левые выступали за радикальную демократизацию политики посредством передачи полномочий по принятию решений гражданам и сообществам. В 1990-е гг. участие общественности стало любимой стратегией граждан, а в конце концов ‑ и органов власти в поисках повышения их демократических полномочий и легитимности. Правительства сейчас перенасыщены представителями общественных объединений, общественными советами, совещательными избирательными группами, общественными слушаниями и фокус-группами. В качестве примера такого метода управления рассмотрим систему формирования бюджетов, разработанную в Порту Алегри (Бразилия) в конце 1980-х гг. и практикуемую в настоящее время примерно в 300-х городах по всему миру. После серии предварительных открытых заседаний по обсуждению прошлых показателей бюджета и приоритетов при формировании нового бюджета граждане избирают бюджетный совет, который ведет переговоры об окончательных инвестиционных приоритетах и бюджете города (Фунг & Райт, 2003; Стокер 2006, 187 ‑ 189).
Ассоциативное управление
В ассоциативных, или сетевых механизмах управления государство работает с фирмами, частными предприятиями и заинтересованными группами по разработке и реализации политики. Через корпоративные и частнособственнические государственные соглашения (Стрик и Шмиттер, 1985) государства предлагают торгово-промышленным организациям и другим группам влиять на содержание государственной политики в обмен на общественную поддержку, доступ к информации и прямую помощь в реализации политики. Участие негосударственных субъектов в рамках политического процесса не является чем-то новым. Что изменилось, так это масштаб участия заинтересованных групп и предоставляемая легитимность (Соренсен и Торфинг, 2008a, 4). В ряде европейских стран, например, крупнейшие объединения, представляющие интересы труда или промышленности, по случаю взяли на себя роль формальных совместных законодателей, которые способны вести переговоры по содержанию директив Европейского союза (Трейб, Бахр &Фолкнер, 2007, 10). Действительно, Р. Родос, чью работу об управлении мы уже отмечали, утверждает, что государственное управление является синонимом распространения сетей, в которых государственные и частные субъекты производят обмен ресурсами.
Заключение
В этой главе мы изложили критический анализ существующего «общественно ориентированного управленческого подхода» и представили как альтернативу «государственно-ориентированный реляционный подход». В качестве основных выдвигаются следующие положения:
1. В процессе управления правительства играют центральную роль.
2. Для реализации управленческого потенциала правительствам необходимо развивать эффективные рабочие отношения с рядом негосударственных субъектов.
В следующих 2-х главах мы развиваем эти темы: сначала критически анализируем утверждение о том, что государство было подорвано неолиберальной идеологией, неудачами регулирования и глобализацией; затем рассматриваем более подробно понятие «метауправление». Далее в работе изучается роль, которую правительства продолжают играть в разработке и организации управления через иерархию, убеждения, рынки, привлечение общественности и ассоциации.