Несмотря на такие продолжительные рассуждения, основная часть работы посвящена различным проблемам иерархического контроля и опасности перегибов управления (Санстейн, 1990). Поддерживая широко распространенное в литературе мнение, Д. Пьер и Г. Петерс (2000, 3) утверждают, что «государства не могут больше контролировать общество в обычном режиме командования и управления». Аргументы, впервые прозвучавшие в 1970х гг., о трудностях реализации политики (Джордан, 1999; Лампинен и Усикила, 1998; Гоггин и др., 1990) и неудачах государства (Уинстон, 2006; Оркалли, 2007) по-прежнему актуальны в применении к новым темам. Такие аргументы должны быть приняты всерьёз. Существует проблема неудачных попыток реализации; корыстные интересы могут оказать мощное давление на управление; а также могут возникнуть сложные споры о правовой интерпретации и принятии законов.
С другой стороны, трудности, связанные с иерархическим управлением, не стоит преувеличивать. Утверждение, что правительства всегда терпят неудачу не более правдиво, чем утверждение, что правительства всегда проигрывают. Ясно, что иногда, вопреки всем ожиданиям, иерархическое управление остается эффективным средством решения некоторых политических проблем. Например, в исследовании вопроса регулирования чистоты воздуха в США Д. Коул и П. Гроссман (1999) подвергают сомнению сбои в управлении и утверждают, что иерархическое регулирование во многих случаях оказалось достаточно эффективным. Они призывают критиков учесть историческую, технологическую, организационную и политическую среду управления. Они изучили ряд исследований, демонстрирующих, что эти контекстные факторы определяют эффективность стратегий управления и контроля по сравнению с альтернативными стратегиями, такими как рыночные инструменты. Несмотря на трудности, с которыми столкнулись страны в ходе выполнения обязательств по Киотскому договору, скоординированное на международном уровне иерархическое вмешательство для эффективного решения экологических проблем может быть эффективным. В 1980-х и начале 1990-х гг. страны вели серию значительных сокращений производства хлорфторуглеродов (ХФУ), использовавшихся в холодильниках и многих промышленных процессах, что обошлось в 20 ‑ 40 млрд $ (Сандлер, 2004, 215). Считалось, что эти газы ускоряют рост озоновой дыры над Антарктикой. В результате этих соглашений общее мировое потребление ХФУ уменьшилось более чем в 2 раза, в то время как в конце 1990-х гг. начала падать атмосферная концентрация большинства озоноразрушающих газов.
Государства также адаптировались и реструктурировались таким образом, чтобы увеличить централизованный контроль и иерархическую власть. Во-первых, правительственные лидеры в ряде стран проводят постепенную централизацию исполнительной власти, и эту тенденцию комментаторы называют «президентизацией» политики (Погунтке и Уэбб, 2005), укреплением культуры руководства (Уолтер & Странджио, 2007; Уолтер, 2008) или подъемом постдемократического руководства (Хокинг, 2005). Полномочия, которыми располагают премьер-министры Т. Блэр и Д. Ховард и президент Буш, являются примером этой динамики, которая делает упор на «сильное лидерство» перед лицом реальных или созданных «кризисов». Централизация исполнительной власти отражается в усиливающейся и растущей изоляции внутренних кругов формирования политики и консультаций, часто характеризуясь увеличением количества политических советников и политтехнологов, принятием решений в обход партийных структур и парламентских арен, вытеснением ведомственных консультаций или даже, порой, самих членов правительства. Отсутствие широких консультаций и участия общественности являются очевидными потерями такого подхода.
Во-вторых, государства продолжают полагаться и, в самом деле, укреплять иерархических варианты управления отчасти потому, что их собственные реформаторские усилия сделали такие варианты более привлекательными. Как отмечает М. Моран (2002, 410), некоторые из «самых больших потрясений на самом деле произошли в самих государственных структурах». Враждебная критика по поводу вмешательства государства во имя общественного выбора на самом деле побудила политиков провести реформы, которые укрепляют потенциал государства. Государства решают проблемы, связанные с взаимоотношениями заказчиков и исполнителей, укрепляя структуры власти и расширяя использование проверок и других внутренних дисциплинарных мер, таких как конкурентный отбор и применение строго сформулированных договоров.
Правительства также стремятся реорганизовать свои государственные системы, чтобы сделать их более быстро реагирующими и влиятельными. Например, в последние десятилетия в большинстве западных правительств проводились масштабные реформы государственного сектора, часто под лозунгом «нового общественного управления ». Это привело к сдвигу фокуса систем управления от поступлений и процессов к отдаче и результатам; к лучшей оценке результатов и к предпочтению более компактных и более автономных организаций (Худ, 1991). В Соединенных Штатах, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Канаде и Швеции и, в меньшей степени, во Франции, Германии и Европейской Комиссии, применение таких идей в течение последних 20 лет повлекло за собой более широкое использование целевых показателей эффективности, ужесточение бюджетного контроля, создание полуавтономных органов исполнительной власти, а также договоров о результатах деятельности между финансирующими организациями и исполнителями (см. Поллитт и Букерт, 2000, 192 ‑ 298, обзоры с разбивкой по странам). Договоры о результатах деятельности привели к большему министерскому контролю над бюрократией. Такие реформы управления были направлены на отмену гарантированных сроков полномочий высокопоставленных чиновников, ставя их в условия краткосрочных контрактов, где результаты их деятельности оцениваются с точки зрения достижения конкретных целей. Как мы уже говорили в Главе 2, такие меры по реформированию, а также использование целевых рабочих групп и других механизмов для координации политики, а не стирания роли правительства, помогли наполнить его смыслом и укрепить централизованную координацию и полномочия центральных государственных учреждений.
В рамках этого процесса реформирования произошел взрыв не только в управлении государственными органами негосударственных учреждений, а в управлении государственными органами других представителей государства (Худ и др., 1999). За последние несколько десятилетий надзорные органы увеличили свой персонал, бюджет и полномочия управления. Например, в Соединенных Штатах административно-бюджетное управление контролирует работу федеральных органов; в Великобритании Комитет по стандартам в сфере образования отслеживает и отчитывается о деятельности государственных школ; Европейская счетная палата объявляет, был ли правильно исполнен бюджет Европейского Союза; а в Австралии несколько Комиссий по преступлениям и правонарушениям расследуют заявления о коррупции в государственном секторе.
В серьёзном исследовании на тему деятельности правительств, которые усилили центральное управление и контроль перед лицом внешних рисков и задач внутреннего контроля, Моран (2002) отмечает рост «регулирующего государства». Аналогично такие авторы, как М. Лафлин и К. Скотт (1997), Ф. Мак Гоуэн и Х. Уоллес (1996) и K. Джаясурия (2001) утверждают, что меняется организационная архитектура государства, при этом всё большее внимание уделяется организационной саморегуляции, технократическому управлению и моделям государственного вмешательства с целью поддержки и контроля рынков и других сфер общественной жизни. По мнению этих авторов, центральные государственные полномочия консолидируются и изолируются, а центральная политическая линия дистанцируется от разобщающей политики и вмешательства партийных активистов. Это связано с движением в сторону независимых и частично саморегулируемых политических организаций, чьи правила и поведение принимают всё более юридический характер, находясь в одном шаге от правительства (см. также Майон, 1996).
Был предложен ряд факторов, объясняющих возрастающую передачу полномочий независимым организациям внутри правительств. В частности, создание квазиавтономных организаций предлагает политикам перспективу увеличения компетентности и авторитета контролирующих органов, повышая доверие к политике в глазах третьих лиц, и, возможно, защиты политиков от накала политических страстей при принятии жестких регулирующих решений (Жилярди, 2002; Елджи, 2006). Переход к специализированным регулирующим функциям и оттачивание особых навыков являются важными достижениями, которые помогли построить или восстановить авторитет государств в сложных условиях.
Хотя работа Морана (2003; 2006) сосредоточена на Великобритании, он предлагает нам выделить основной результат изменений того, каким образом государства выполняют свои функции. Он отмечает смещение от прежних форм закрытого и мягкого контроля со стороны замкнутого круга элиты, который он называет «клубным правительством», в пользу развития новой формы «высокого модернизма» и нового, более иерархического «регулирующего государства». Последнее характеризуется более сильным централизованным контролем, широким аудитом и количественным измерением результатов работы (см. также Портер, 1995; Болдуин, 2004). В ответ на заявления Родоса (1997) об ослаблении централизованного контроля и размывании государства, Моран (2006, 35) предполагает: «Поддержка этой парадигмы в условиях очевидности трансформированной роли государства, а именно его вторжения именно в те саморегулируемые системы, которые когда-то были центральными в британском управлении, подразумевает серьёзные интеллектуальные искажения». Аналогичные наблюдения относительно усиления британского государства в контексте стремления к неолиберальным реформам, в частности под руководством премьер-министра Тэтчер, были сделаны Э. Гэмблом (1998), который говорит о сочетании «свободного рынка и сильного государства». В более широком рассмотрении С. Фогель (1996) показывает, что создание «более свободных рынков» привело к введению большего количества правил. Повторяя прежние классические темы в политической экономике, особенно в работах К. Поланьи (1957), Моран (2006, 42) утверждает, что «путь к более либеральному рыночному обществу был очищен и поддержан мощным государственным вмешательством и резким ростом государственного контроля регулирующих систем». Он прослеживает этот процесс в различных обстоятельствах: от ужесточения контроля над финансовыми рынками и лондонским Сити до введения новых иерархически организованных программ управления в таких разнообразных сферах, как успеваемость в школе и управление делами спорта. К этому положению мы вернемся в Главе 6.