Глава 6
УПравление рынками и контрактами
Рынок может быть определен как общественное устройство, предполагающее добровольный обмен товарами и услугами. Рынки характеризуются наличием прав частной собственности, конкуренции и использования ценового механизма для распределения ресурсов. Использование рынков, как правило, защищено на основании их эффективности. Права частной собственности в сочетании с конкуренцией, как предполагается, дают фирмам и предпринимателям стимулы для разработки новых продуктов и позволяют им предвосхищать потребительский спрос. Цены обеспечивают участников рынка постоянным потоком информации о спросе и предложении (Хайек, 1945; Кирзнер, 1973). В этом смысле «невидимая рука рынка», согласно либеральной идеологии, использует индивидуальный эгоизм ради коллективного блага. Как мы видели, идея о том, что конкурентные рынки представляют собой наиболее эффективный способ аллокации ресурсов, стала парадигмой (нео-либерального) управления. За последние десятилетия в ряде стран продолжающийся процесс «маркетизации» привел к волнам приватизации и дерегулирования, передаче властных функций на контрактной основе и появлению новых рынков. Мало того что границы между общественным и частным секторами были изменены, ‑ сам общественный сектор частично был переделан по образу рынка.
Экономисты продолжают дискутировать об экономических последствиях маркетизации. Критики полагают, что во многих случаях провалы рынка и высокие транзакционные затраты перевешивают рост эффективности управления. В данной главе мы сосредоточимся, тем не менее, на отношении между маркетизацией и государственной способностью. Есть 2 направления аргументации. В соответствии с первым ‑ маркетизация привела к передаче значительной власти частному бизнесу, оперирующему независимо от правительственного контроля. Если правление ‑ это определение направления движения, то маркетизация, как утверждается, привела к снижению общего объема правления. Действительно, С. Стрейндж (1996, 14) полагает, что «рассеивание власти от национальных правительств» привело к «потере власти». Суть второго направления аргументации заключается в том, что государства также потеряли контроль в тех ситуациях, когда рынки были использованы в качестве альтернативных средств достижения политических целей. Контрактная передача исполнения общественных услуг частным фирмам, предполагается, привела к опустошению государства.
Действительно, известны случаи, когда маркетизация привела к потере государственной способности и провалу метауправления. В одном из таких случаев, изучаемых нами (аутсорсинг оборонных контрактов в Ираке), маркетизация привела, в конечном счете, к катастрофической потере подотчетности, легитимности и человеческих жизней. Символом подобного провала стали газетные репортажи о том, что один подрядчик, KBR, угрожал прекратить снабжать армию США в Ираке, если поставленный под сомнение контракт не будет немедленно оплачен в полном объеме (Нью Йорк Таймз, 17 июня 2008 г.). Однако, как ожидается, мы скептичны к аргументам, которые представляют отношения между государством и иерархией с одной стороны, и рынками ‑ с другой, в условиях игры с нулевой суммой. Степень, до которой рынки или действительно крупные игроки на них, такие как бизнес-группы, заменили иерархию как тип управления, может быть легко преувеличена. Более того, маркетизация и метауправление рынков часто требуют использования большой иерархической власти. Если вкратце, то мы согласны с М. Китингом (2004, 6), который предполагает, что «переход к маркетизации в значительной степени представляет собой попытку правительства усилить или восстановить свою власть для достижения своих экономических и социальных целей».
Маркетизация управления
Процесс, который мы описываем как «маркетизацию управления», охватывает некоторые связанные, но отличающиеся реформы. Мы рассмотрим их по очереди.
ПРИВАТИЗАЦИЯ
Правительства по всему миру приватизировали государственные предприятия либо путем реализации акций этих компаний на фондовых рынках, продавая фирмы частным компаниям, либо давая акции гражданам (ОЭСР, 2005b). Разработанная в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии, приватизация имела наибольшее значение в тех странах, которые имели самое большое количество государственных предприятий. В Португалии, Чехии и Венгрии кумулятивные доходы от приватизационных продаж составили более 20 % текущего годового ВВП (ОЭСР, 2005c, 24). Даже там, где приватизация была отклонена, влияние идеи было таковым, что правительства взяли на себя обязательство управлять государственными предприятиями на коммерческой основе через независимо назначаемые советы директоров. Данный процесс часто именуют «коммерциализацией».
Дерегуляция
Это процесс, при котором государства стремятся устранить, уменьшить или, по крайней мере, упростить ограничения деятельности отдельных лиц или фирм с целью создания более свободных и более конкурентных рынков. В Главе 4 отмечалось, что в странах ОЭСР телекоммуникационная, авиационная и электроэнергетическая промышленности были в разной степени дерегулированы в 1980-х и 1990-х гг. Дерегуляция, наряду с технологическими изменениями, стала ключевым фактором глобализации. Сокращение торговых барьеров, устранение ограничений на операции иностранных банков на внутренних рынках и снятие ограничений на перевод капитала за границу привели к масштабному расширению международной торговли, иностранных инвестиций и валютных спекуляций.
ВНЕШНИЕ РЫНКИ
Когда правительства приватизирует фирмы, рынок для продукции этих фирм уже существует. В случае внешних рынков, как мы их называем, государство фактически создает рынки путем создания новых прав собственности и поощрения торговли с целью решения конкретных политических проблем. Вследствие продолжительной засухи, усугубленной интенсивным земледелием, австралийское правительство создало новый рынок воды за счет ограничения количества воды, которое фермеры могли извлекать из рек, одновременно создав водные торговые образования, позволив фермерам покупать или продавать свои водные ресурсы (Белл & Квиггин, 2008). Политическое решение заключается в том, что с любым ограничением количества добываемой воды рыночная торговля должна обеспечить самые низкие потери производства, когда более эффективные фермы покупают дополнительную воду у менее эффективных. Внешние рынки ‑ все еще относительно новый подход к управлению. Тем не менее, в последние годы были созданы рынки, позволяющие производить обмен ограничениями на выброс загрязняющих веществ, в том числе диоксида серы (ассоциирующийся с кислотными дождями) и диоксида углерода (одной из причин изменения климата).
КОНТРАКТНАЯ ПЕРЕДАЧА УПРАВЛЕНИЯ
При контрактной передаче услуг (или конкурсных торгов услугами), когда-то предоставляемых государственными агентствами, услуги выводятся в конкурентную среду. Подрядчики выбираются по ряду критериев, включая наиболее очевидные ‑ затраты. Как отмечалось в Главе 1, нет ничего нового в данном принципе; но контрактная передача распространилась, поддерживаемая неолиберальной идеологией и превалирующем аутсорсингом в частном секторе. Оборона представляет собой интересный пример, учитывая наши предыдущие дискуссии о суверенитете и государственной монополии на легитимное использование насилия. Упразднив военную службу (ранее надежный источник труда), армии во всем мире стали зависеть от частных компаний, предоставляющих такие обеспечивающие функции, как обучение, техническое обслуживание военных баз, здравоохранение и обеспечение транспортом (Авант, 2005; Сингер, 2001). В Соединенных Штатах более 50 % военно-морских исследований, разработок, тестирования и оценки были переданы частным, коммерческим фирмам, наряду с большой частью ядерных лабораторий и испытательных центров в Лос-Аламосе и Лоуренс Ливерморе (Маркусен, 2003).
В других случаях государственные услуги, в частности услуги в сфере здравоохранения, образования и личного благосостояния, были переданы на контрактной основе некоммерческим организациям, посвящающим себя предоставлению высококачественных услуг в определенной области. Недавнее всестороннее исследование показывает, что на некоммерческие организации «третьего сектора» приходится около 5 % мирового ВВП и занятости порядка 40 млн человек (Саламон, Соколовский и Лист, 2003). В Соединенных Штатах, Объединенном Королевстве и Австралии в «третьем секторе» работает в среднем 8 % экономически активного населения. Действительно, в Объединенном Королевстве благотворительная организация по снижению преступности NARCO, которая критиковала использование тюрьмы в качестве стратегии устрашения и предупреждала, что Великобритания находится в опасности стать «европейской столицей тюрем», работала с частной охранной фирмой, Группа 4, чтобы участвовать в тендере на управление 2-мя новыми большими «супертюрьмами» в Ливерпуле и Лондоне. По словам генерального директора NARCO, «если мы обе [Группа 4 и NARCO] будем участвовать в совместной работе по разработке, планированию и управлению новой тюрьмой, то это увеличит шансы того, что тюремный режим будет таким, который поможет уменьшить рецидивы путем эффективного переселения заключенных» (Гардиан, 7 сентября 2008 г.).
ОБЩЕСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Общественно-частное партнерство (ОЧП) расширяет роль частных фирм в предоставлении общественных услуг, включая проектирование, строительство, обслуживание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, традиционно предоставляемых общественным сектором (ОЭСР, 2005a, 140). Договоренности могут быть разными, но, как правило, правительства либо платят арендную плату за инфраструктуру, спроектированную, построенную и обслуживаемую частной фирмой, либо позволяют фирме взимать с клиентов фиксированную ставку за использование данной инфраструктуры. Такие ОЧП впервые появились в Великобритании вначале 1990-х гг., чтобы финансировать массовые программы по созданию больниц и школ. ОЧП финансировало строительство дорог в Португалии, высокоскоростную сеть железных дорог в Нидерландах и строительство нового аэропорта в Афинах (ОЭСР, 2005a, 140 ‑ 143).
ВНУТРЕННИЕ РЫНКИ
В погоне за эффективностью общественного сектора правительства по всему миру преследовали программу «нового общественного менеджмента», что повлекло за собой иерархическое наложение мероприятий по перенятию опыта, целей, оплаты, привязанной к качеству работы, и краткосрочных контрактов. Правительства также провели реформы путем создания внутренних рынков, или квазирынков, на которых организации общественного сектора поощряются для создания конкуренции и обеспечения более дешевых и качественных услуг (Барлетт и Ле Гранд, 1993; Ле Гранд, 2003). Наиболее существенным примером стало создание рынка внутри Национальной службы здравоохранения (НСЗ) в Великобритании. Традиционно НСЗ была иерархически управляемой структурой через административные бюджеты. В начале 1990-х гг. врачи общей практики получили больший контроль над своими бюджетами и получали поощрения при покупке лечения для пациентов в местных больницах. Ожидалось, что врачи станут отправлять своих пациентов в те больницы, где меньше очереди на лечение, ниже стоимость услуг и лучше стандарты медицинской помощи и что в результате конкуренция заставит все больницы улучшить свою работу. Это не привело к приватизации НСЗ: лечение осталось полностью бесплатным. Деньги, находящиеся в обороте внутреннего рынка, были, в конечном счете, деньгами всех налогоплательщиков.
ОБЩИЕ ФАКТОРЫМАРКЕТИЗАЦИИ
Что общего в этих рыночных реформах? Напомним наше определение рынков с точки зрения конкуренции, прав собственности и цены. Во-первых, контрактная передача требует конкуренции между частными фирмами и учреждениями общественного сектора для обеспечения наилучшего и самого дешевого обслуживания. Аналогично, дерегуляция предполагает упрощение входа на существующие рынки для новых фирм. Во-вторых, эти реформы создали новые права собственности. Австралийские фермеры всегда имели право добывать воду на своей земле; создание же рынка воды дало им дополнительное право обмениваться этим ресурсом. Приватизация создала новые права собственности для акционеров, в то время как дерегуляция расширила существующие права собственников. В-третьих, эти реформы привели к большей зависимости от цен как механизма аллокации ресурсов. Предполагается, что приватизация обеспечит то, что инвестиции, цены и решения по найму станут чувствительными к изменениям цен. Создавая цену на воду и вредные выбросы, внешние рынки обеспечивают отражение их воздействия на окружающую среду.
Маркетизация управления обычно не приводила к неограниченной конкуренции, неквалифицированным имущественным правам и абсолютной зависимости от цен. Правительства часто выбирали приватизацию государственных предприятий, например, монополий, в целях максимизации прибыли от их продажи (Mарш, 1991). В случае с внутренним рынком здравоохранения в Объединенном Королевстве права на собственность тщательно контролируются. Врачам не давалась возможность продавать услуги хирургии и, до недавнего времени, они не могли отправлять своих пациентов в частную больницу за счет налогоплательщика. В так или иначе дерегулированных рынках остаточный контроль над ценами также сохраняется. Сумма, которую авиакомпании должны платить за посадочные места в крупных международных аэропортах, таких как Хитроу и Лос-Анджелес, и тарифы, которые они вправе взимать на многих международных маршрутах, по-прежнему в значительной степени регулируются правительством (Коувей & Ричардс, 2006). Тем не менее, если мы думаем о конкуренции, правах на собственность и принятии решений на основе цен как о вопросе степени применяемости в государстве, а не наличия или отсутствия как такового, то становится понятным, почему изменения, описанные здесь, могут рассматриваться как составляющие маркетизации управления.
Государственная способность и рынки
А. Сбраджия (2000, 243) отмечает, что «рыночные силы широко рассматриваются как угрожающие, разбавляющие или подрывающие власть государства… Мощь государственной власти защищать своих граждан в долгосрочной перспективе уменьшается». С. Стрейндж (1996, 4) утверждает: «где когда-то государства были хозяевами рынков, теперь сами рынки, по многим важнейшим вопросам являются хозяевами правительств государств». К. Пирсон (1996, 124) предполагает, что глобализация рынков «укрепила торговую позицию капитала [и]… подорвала авторитет и потенциал интервенционистского государства». Аналогично Х.-П. Мартин и Х. Шуман (1996, 10) утверждают, что «вся политика» стала «зрелищем неспособности» и что «демократическое государство утратило свою легитимность» как следствие диффузии рыночных сил. Правительства, с этой точки зрения, не просто исчезли, они опустились до роли «поддержки рынка», нежели остались на уровне «управления рынком» (Леви, 2006, 3-4). Правительства стали служителями рынков; они должны усиливать участие рынка труда, снимать торговые барьеры и устанавливать минимальные стандарты регуляции. Используя альтернативную терминологию, Д. Пьер и Г. Петерс (2005, 104) предполагают, что «уполномочивающий» политический стиль, выбранный многими правительствами в 1990-е гг., был одним из тех, в котором государство «определяет свою роль в обществе в качестве той, которая устраняет препятствия на пути экономического роста. В общем смысле уполномочивающее государство – это менее вмешивающееся, менее управляющее и менее проактивное по сравнению с государством, которое следует традиционному политическому стилю».
Как именно маркетизация бросила вызов и подорвала роль и способности государства? Есть различные теории. Во-первых, приватизация лишила правительства важного инструмента политики, с помощью которого они когда-то напрямую влияли на заработную плату, политику занятости и инвестиционные решения внутри стран. Во-вторых, дерегулирование в целом и глобализация рынков в частности выступили в качестве «золотой смирительной рубашки», требуя от государств принять благоприятную для бизнеса политику (Фридман, 1999). Азиатский финансовый кризис 1998 г. и мировой финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., показали, что финансовые рынки могли выйти за пределы контроля регуляторов.
Обращаясь к контрактной передаче, критики утверждают, что потеря внутренней экспертизы и опыта сделала невозможным для государства управлять или надзирать за переплетением отношений, в которые они добровольно вступили (Милвард, Прован и Элс, 1993). Контрактная передача, предполагается, также привела к потере легитимности и подотчетности. В Сиднее произошли общественные протесты в 2006 г., когда государственное правительство отказалось опубликовать полные условия договора, подписанного с консорциумом частного сектора на строительство и эксплуатацию автодорожного тоннеля. Договор представлялся спорным, потому что один из пунктов в контракте, как сообщалось, требовал от правительства закрытия альтернативных маршрутов движения, если бы доходность упала ниже прогнозируемого уровня (Сидней Mонинг Геральд, 17 ноября 2006). П. Раналд (1997) утверждает, что отсутствие прозрачности, вызванное ««коммерческой тайной» положений в контрактах, определяет лишение демократических прав граждан, так как оно отрицает общественную дискуссию.
Наконец, поощрение конкуренции способствовало тому, что внутренние рынки подорвали сам характер общественных услуг, на которые правительство должно полагаться в долгосрочной перспективе (см. Ле Гранд, 2003, 41 ‑ 44).
Эластичность иерархии
Использование рынков для решения проблем политики привлекло значительное внимание учёных. Мы уже отмечали в Главе 4, что даже в западных либеральных демократиях иерархический экономический контроль остается значительным, хотя уменьшается в некоторых областях экономики. В случае дерегуляции устранение правил в некоторых отраслях произошло в то же время, как были введены новые правила в отношении безопасности аэропортов, генетических исследований, защиты данных, курения, рекламы и использования мобильных телефонов. В Соединенных Штатах, духовном центре движения дерегуляции, ряд штатов недавно ввели правила, требующие от людей сдавать письменный экзамен и получать официальную лицензию, прежде чем рекламировать свои услуги в качестве дизайнера интерьера (Экономист, 27 октября 2007). В целом, важные ресурсы по-прежнему размещены вне досягаемости ценовых рынков. Большинство стран препятствуют оплате услуг суррогатной беременности. За исключением Ирана, который создал высокорегулируемый рынок по продаже почек для трансплантационных целей в 2006 г., правительства стремились воспрепятствовать принятию решений о донорстве органов под влиянием цен. Наконец, в Главе 2 мы указали на исследования, которые подчеркивают пределы глобализации и непреходящее значение национальных экономик.
В отношении контрактной передачи услуг ОЭСР (2005b, 134) отмечает, что почти все развитые экономики в настоящее время осуществили аутсорсинг обеспечивающих услуг, таких как уборка, управление объектами и их безопасность. В то же время отмечается, что только немногие страны осуществили аутсорсинг основных государственных мероприятий, таких как предоставление экстренных служб, рекомендации по выработке политики, аудит и контроль. Даже контрактная передача на оказание основных услуг остается противоречивой. Одно исследование в США обнаружило, что большинство автобусных услуг и библиотек по-прежнему предоставляются непосредственно местными правительствами (Лундгаард, 2002, 112). ОЧП процветает в Объединенном Королевстве, но все еще финансирует лишь около 1/10 части капитальных инвестиционных проектов (для общего обсуждения границ такого сотрудничества см. Блумфилд, 2006). За пределами Объединенного Королевства внутренние рынки и ОЧП использовались редко (OECD, 2005a, 140). Наконец, в то время как в Европейском Союзе и в Калифорнии были созданы, а в Австралии устанавливались рынки по продаже лимитов на выбросы углерода в 2010 г., ряд исследований подтвердили, что рыночные методы решения экологических проблем остаются скорее исключением, чем правилом (Вурзел и др., 2003; Риттбергер и Ричардсон, 2003; Джордан и др., 2005). Кроме того, после исследования примера водных рынков в Австралии Белл и Квиггин (2008) обнаружили ряд ограничений в использовании рыночных инструментов, особенно связанных с трудностями в установлении прав собственности, высокие рыночные транзакционные затраты и неполноценность рыночных инструментов решать природоохранные задачи.