Мы не хотим показаться слишком оптимистичными, говоря о возможных последствиях маркетизации. Приватизация и контрактная передача, если управление происходит неэффективно, может привести к сокращению способностей государства. Правительства обычно сохраняют ресурсы и стимулы, необходимые для эффективного метауправления рынками, но, как подтверждается в Главе 3, провалы метауправления также происходят. Мы опишем 2 примера дорогостоящих провалов: контрактная передача на заботы о детских приютах в Объединенном Королевстве и контрактная передача фирме «Блэквотер» обеспечения вспомогательными услугами военных США в Ираке. Эти провалы отразили, в первую очередь, плохое стратегическое планирование и во вторую ‑ отсутствие политической воли. Тем не менее, они не показывают, что контрактная передача неизбежно приводит к мрачным последствиям и потере способностей государства. Действительно, в этих случаях интересным фактом является то, что правительства сделали вывод из своих ошибок и восстановили контроль.
В конце 1980-х гг. местные власти в Объединенном Королевстве начали платить частным фирмам за взятие на попечение социально уязвимых детей. В тщательном обзоре этой политики Й. Киркпатрик, М. Китченер и Р. Випп (2001) показывают, что создание этого рынка привело к неудачным результатам. Большое число детей было перемещено в дома, расположенные за пределами границ местных органов власти, что усложняло работу социальных работников, которые следили за объемом выполненных работ и стандартами оказания помощи. Некоторые дети, нуждающиеся в особом уходе, были «складированы» в неподходящее для них жилье, а также власти передали дорогие контракты частным фирмам без альтернативных торгов и не связали оплату услуг с их качеством. Цитируем одного из менеджеров, который утверждал, что их местная власть была «ужалена, слева, справа и в центре», потому что «социальные работники, которые не могут хорошо вести переговоры о деньгах» были вынуждены сами составлять договоры (с. 60). Другой предполагает, что неспособность искать альтернативные источники поставок означала, что «большинство местных органов власти вели себя так, как будто они являются заложниками фортуны, и что поставщики просто установили свои ставки по оплате и сказали: “принимайте или уходите”» (с. 57).
В целом критически относясь к качеству работы рынка по уходу за детьми, авторы показывают, как с течением времени некоторые вовлеченные власти научились метауправлению. Одна местная власть создала Организацию детского контракта (Children`s Contract Unit), чтобы та проводила переговоры и контролировала работу частных фирм. Другая ‑ предложила официальное обучение для социальных работников по ведению переговоров и написанию контрактов. Работая через Ассоциацию директоров социальных услуг, некоторые органы местной власти разработали реестр добросовестных поставщиков. Другие заменили краткосрочные контракты долгосрочными «отношенческими» контрактами с фирмами, которые уже зарекомендовали себя в обеспечении высокого качества обслуживания.
Мы уже отмечали, что некоторые страны – в значительной степени Соединенные Штаты ‑ в последние годы передали на контрактной основе вспомогательные функции по обеспечению военных (Авант, 2005). Было подсчитано, что во время оккупации Ирака частные подрядчики, работающие на американских военных, превосходили численностью персонал армии США (Лос Анжелес Таймз, 16 октября 2007 г.). В 2004 г. одна частная фирма, «Эгис» (англ. Aegis), даже получила контракт на координацию и надзор за деятельностью всех других частных подрядчиков, работающих в Ираке (Скахил, 2007, 158-9). Тем не менее, именно «Блэквотер» (переименованная в «Зи» (Xe Services LLC) в феврале 2009 г.), привлекла к себе внимание общественности. В 1997 г. «Блэквотер» была основана бывшим солдатом спецназа, Э. Принсом, чьей целью было «сделать для аппарата национальной безопасности то, что сделала «Федекс» (FedEx) для Почтовой службы» (Скахил, 2007, XIX). В 2003 г. Госдепартамент заключил контракт с «Блэквотер» для охраны дипломатов и посольства США в Багдаде. «Блэквотер» получила несколько других выгодных контрактов и к 2005 г. имела более чем 1 000 сотрудников, работающих в Ираке. В 2006 г. автомобиль «Блэквотер» врезался в Хамви армии США в Багдаде. Взбешенные инцидентом, сотрудники «Блэквотер» разоружили солдат и держали их под дулом пистолета. В декабре 2006 г., будучи не при исполнении служебных обязанностей и, видимо, пьяным, сотрудник «Блэквотер» застрелил члена личной охраны иракского вице-президента. В сентябре 2007 г. подрядчики «Блэквотер», сопровождающие колонну транспорта снабжения, расстреляли и убили 17 мирных иракцев, что большое количество свидетелей описали как полностью неспровоцированную атаку. В общей сложности данные, собранные Государственным департаментом показывают, что в период с 2005 по сентябрь 2007 гг. сотрудники «Блэквотер» были вовлечены в 163 инцидента, в которых они стреляли в кого-то, прежде чем начинали стрелять в них.
Эти инциденты подняли важные вопросы подотчетности сотрудников «Блэквотер» и легитимности ее деятельности в зоне военных действий. Солдаты, служащие в Ираке, несут личную ответственность за свои действия, и в теории их может судить военный суд. Те, кто работают для частных фирм, видимо, действуют вне закона. Не одно дело подрядчика не было расследовано военными или полицией или другими гражданскими органами власти с 2003 по 2007 гг. Действительно, «Блэквотер» и другие частные охранные фирмы предпринимали «лоббирующие усилия…, чтобы попытаться блокировать усилия Конгресса или Пентагона перенести их компании и сотрудников под те же юридические нормы, которым соответствуют регулярные солдаты» (Миннеаполис Стар Трибьюн, 23 мая 2004).
При рассмотрении отношений между маркетизацией и государственной способностью следует подчеркнуть, что сотрудники «Блэквотер» не были призваны к ответственности за свои действия, потому что Пентагон и Государственный департамент позволил им остаться неподотчетными. В соответствии с распоряжением, подписанным главой Временной коалиционной администрации, П. Бремером, за 2 дня до создания нового суверенного иракского правительства американские подрядчики, работающие в Ираке, были освобождены от ответственности перед иракскими законами. На слушаниях в Конгрессе демократ-председатель Комитета по надзору и государственным реформам, Г. Ваксман, предположил, что американские власти стали «пособниками» «Блэквотер» в Ираке. Госдепартамент договорился о немедленной отправке домой подрядчика, обвиняемого в расстреле телохранителя вице-президента, тем самым предотвращая полное расследование инцидента в Ираке (Нью Йорк Таймс, 3 октября 2007 г.). Провал метауправления «Блэквотер» и других частных охранных фирм не был оплошностью: это была преднамеренная политическая стратегия.
Тем не менее, фиаско «Блэквотер» показывает, что правительства, если они того пожелают, восстанавливают контроль над частными фирмами. Когда новость о расстреле 17 мирных жителей стала общеизвестной, правительство Ирака объявило, что оно будет преследовать в судебном порядке того, кто, по его мнению, нарушил иракское законодательство в данном инциденте, и пригрозило отозвать лицензии на работу не только у «Блэквотер», но и у всех других частных охранных предприятий в Ираке. В ответ правительство США назвало стрельбу в сентябре потенциальным преступлением и направило его ФБР для расследования. Через несколько дней представитель Госдепартамента, ответственный за мониторинг деятельности частных подрядчиков в Ираке, был уволен. Были представлены новые правила, требующие чтобы представитель Государственного департамента сопровождал охраняемые «Блэквотер» конвои, а сама «Блэквотер» установила видеозаписывающую аппаратуру во всех своих автомобилях и хранила запись всех переговоров. Наконец, в октябре 2007 г. Конгресс принял законопроект с подавляющей поддержкой как демократов, так и республиканцев, позволяющий американским судам привлекать к ответственности всех частных подрядчиков, работающих в Ираке.