Те, кто превозносят достоинства участия общественности в качестве модели управления, часто имеют в виду идеализированный образ общества, в котором сообщества и граждане являются жаркими активистами, относительно схожими между собой, с богатым социальным капиталом, хорошо организованные и возглавляемые компетентными лидерами. Но если мы заменим данные допущения противоположными, или хотя бы значительно их видоизменим, будет ли идея участия общественности в управлении столь же потенциально привлекательной?
Одним из важных вопросов является стремление самих граждан участвовать в процессах управления. Глава 5 показала, что высокий уровень общественного капитала – «такие характеристики общественной организации, как связи, нормы и социальное доверие, которые облегчают координацию и взаимодействие ко взаимной выгоде» (Патнэм, 1993, 67) – является важной предпосылкой для управления путем убеждения. Управление с участием общественности также скорее окажется эффективным, если уровень общественного капитала достаточно высок, а сообщество может и хочет участвовать в управлении. Однако, что касается Соединенных Штатов, Р. Патнэм (2000) заметил быстрое снижение уровня социального капитала с 1960-х гг., так как общественные организации пострадали от трудовой миграции, расслоения общества, долгого рабочего дня и преобладания домашних (а не публичных) видов досуга (см. Глава 5). Т. Скочпол (1996) проводит анализ таких тенденций на основе изменяющихся процессов выборной и пропагандистской политики, в которых можно наблюдать сдвиг от местной активности и мероприятий локального уровня к собраниям общенационального масштаба, со всеобщим голосованием и четкой вертикальной структурой. Она также отмечает сдвиг центра фокуса высших слоев общества и его лидеров от локальных организаций и взаимодействия с ними к более широким и профессионально организованным процессам, а также социальную изоляцию высших слоев граждан и местных лидеров, от которых во многом зависят процессы участия общественности в управление – со стороны профессиональных лоббистов и партийных функционеров. Как она утверждает: «избранные американцы остаются активными, работая в экспертных группах, правозащитных организациях, а также в коммерческих и профессиональных ассоциациях, перемещаясь туда-сюда между ухоженными жилыми кварталами и экзотическими курортами. Остальным остается работать на 2-х или 3-х низкооплачиваемых работах на семью, возвращаться в изнеможении домой, смотреть телевизор и отвечать на звонки от социологических центров и телемагазинов» (Скочпол, 1996, 24).
И все же даже в Соединенных Штатах многие граждане по-прежнему хотят, чтобы их информировали, с ними советовались и привлекали их к правительственной деятельности. Как мы подчеркивали, отдельные граждане не руководствуются исключительно личными интересами и иногда работают на благо общества. По оценкам С. Верба, К. Шлозман и Г. Брейди (1995), до 10 % американцев являются политически активными. Это малая часть от общего количества населения, однако она составляет более 25 млн человек, участвующих в процессах управления. С другой стороны, в процессе одного из исследований общественного отклика по вопросу накапливания химического вооружения в Соединенных Штатах выяснилось, что хотя многие и высказали свой интерес к участию в принятии данного решения, только около 1 % людей пошло дальше в своем интересе и стали узнавать, как можно принять в этом участие (Уильямс и др., 2001). Рассматривая отдельные примеры, Скочпол (1996) пришла к выводу, что в крупных гражданских ассоциациях, таких как Американская ассоциация пенсионеров, не более 5 ‑ 10 % членов участвуют хотя бы на самом минимальном уровне в ее местных представительствах или клубах.
Мы заметили, что столь быстрое снижение социального капитала, которое имело место в Соединенных Штатах, по всей видимости, не наблюдается в других странах. Однако и в остальных странах имеется достаточно свидетельств ограниченного стремления граждан принимать участие в политической деятельности. В конце 1990-х гг. правительство Великобритании ввело систему под названием «Оптимальная стоимость», с целью заменить или, по крайней мере, улучшить систему обязательного конкурентного участия в торгах, на которых муниципальные комитеты должны были выбирать подрядчиков для выполнения определенных работ. Согласно системе «Оптимальной стоимости», муниципальные советы должны сравнить их условия предоставления услуг с условиями в других областях и провести консультации с предпринимателями и местным сообществом касательно качества предоставления услуг (Бойн, 2000). Анализируя уровень участия общественности, которого смогли достичь муниципальные советы, П. Фоули и С. Мартин (2000, 486) высказывают некоторые опасения: «Только 1/5 часть жителей регионов пилотного внедрения системы “Оптимальной стоимости” выразила желание иметь большее право голоса в том, как регулируется оказание услуг на местном уровне. Более того, большинство из тех, кто хотел большего участия, предпочитали пассивные формы консультаций, такие как почтовые опросы, а не интерактивные методы, такие как общественные собрания и гражданские комиссии».
Система консультаций в сфере оказания услуг на местном уровне «Оптимальная стоимость», разумеется, не является самым ярким или амбициозным из проектов управления. Защитники идеи участия общественности могут возразить, что ограниченные консультации не могут пробудить такой же интерес, как реальные действия по передаче полномочий местным сообществам. Даже Фанг и Райт (2003,37 ‑ 38), обычно являясь сторонниками управления с участием общественности, признают, что невежественность в местных политических вопросах, сочетаясь с базовым чувством апатии и склонности к пусканию вещей на самотек, могут поставить под угрозу эффективное управление. Исходя из этих причин, Г. Пирс и Д. Моусон (2003, 63) приходят к выводу, что «процессы передачи управления не должны быть слишком амбициозными», тогда как Р. Ирвин и Д. Стенсбери (2004, 58) отмечают, что «там, где сообщества пассивны, есть большой аргумент в пользу вертикальной системы управления, просто по причине ее большей эффективности».
Вторая проблема состоит в том, что гражданские ассоциации и сообщества могут не иметь организационных ресурсов или возможностей эффективно сотрудничать с правительством. При рассмотрении способности общественных организаций в Соединенных Штатах сотрудничать с правительством относительно проблемы оказания коммунальных услуг на местном уровне П. Фредериксен и Р. Лондон (2000) заметили, что только 1 из 18 организаций, деятельность которых они рассмотрели, можно считать хорошо организованной в смысле выполнения своих функций.
Третья проблема возникает тогда, когда процессы сотрудничества возглавляют представители местной элиты, которые используют процедуры участия общественности для преследования собственных интересов (Ирвин и Стенсбери, 2004; Абель и Стефан, 2000; Смит и МакДоноу, 2001; Китинг, 2004, 162; Халфин, 2006). Как утверждают Фанг и Райт (2003, 33), «возможно, потенциально самым серьезным слабым местом экспериментов [участия общественности] является то, что они уделяют недостаточно внимания тому факту, что участники данных процессов обычно взаимодействуют с неравных позиций силы». Из-за неравенства дохода, пола, расы или образования некоторые группы способны представлять и защищать свои интересы за счет других. Как отмечают Фоули и Мартин (2000, 486), «взгляды общества совершенно не являются такими однородными, как их часто описывают правительства в своих заявлениях. Имевшие место ранее инициативы с участием сообществ неоднократно показывали, что местное население редко обладает единомыслием, а их влияние не всегда безоговорочно положительно. Сообщества могут быть весьма разрозненны, а многие из местных граждан поддерживают политические решения, которые скорее увеличивают, чем преодолевают социальную неустроенность. Более того, “представители сообществ” часто не могут считаться их типичными членами, именно потому, что, в отличие от большинства граждан, они хотят принимать участие в данных процессах».
Поощрение участия населения в управлении наряду с обеспечением общего уровня однородности в данном взаимодействии составляет важную функцию метауправления со стороны государства. Активисты общественных групп не просто возникают из ниоткуда, появляясь на почве сторонников добровольного участия ‑ они должны быть воспитаны в процессе общественного участия. Как говорит Б. Хед (2007, 444), «общественный сектор (так же, как и деловой сектор) состоит из нестабильной смеси неорганизованных, частично организованных и хорошо организованных участников. Их возможности и заинтересованность во взаимодействии и участии очень сильно разнятся». Следовательно, правительства должны постоянно развивать возможности более слабых групп путем создания программ, которые предоставят обучение или ресурсы для побуждения людей к осознанию и защите их общих интересов (Хед, 2007; Китинг, 2004; Вайсман, 2006). Как подчеркивает М. Маринетто (2003б, 110), «общественные власти в качестве проводников к исполнительным властям и как обладатели значительных ресурсов являются чрезвычайно важными для создания возможности появления населения с активной гражданской позицией». В одной из своих работ У. Мелоуни и его коллеги (2000) привели пример, как Муниципальный совет Бирмингема в Великобритании добился значительного повышения количества и компетентности общественных добровольных организаций путем выделения целевых финансовых грантов и внедрения схем развития сообществ. В других случаях правительства пытались решить другую проблему, связанную с активностью общества, а именно: истощение сил среди активистов. Данная проблема проявилась в движении по Защите окружающей среды в Австралии и побудила правительственные агентства предложить помощь и обучение для поиска и мотивации новых активистов и лидеров.
Отдельные граждане или их группы могут отказываться от участия в официальных процессах управления из-за опасения быть поглощенными государством. Например, подобная перспектива волнует многих защитников окружающей среды; опасность для них состоит в том, что «вхождение» в советы по поиску согласия или принятию решений может изолировать лидеров групп от их сообществ или ограничить другие формы политического участия (Дойл, 2000). Вэлан и Лайонс (2005) приводят в качестве примера случай в Квинсланде, Австралия, где консервативные группы решили бойкотировать сотрудничество, которое сочли потенциально поглощающим или непродуктивным. «Отвергая как иерархическое, централизованное принятие решений, так и неадекватные схемы участия, предложенные государством, группы активистов сформировали общественное мнение и мобилизовали население, чем достигли исторической победы» (Вэлан и Лайонс, 2005, 596).