Управление с помощью ассоциаций часто требует от государства делиться своей властью в большей степени, чем любые другие режимы управления, которые мы рассматривали. В случае корпоратистских схем государство принимает на себя часть совместного процесса принятия решений с партнерскими организациями. В случае правительства частных интересов государство соглашается передать полномочия на создание и реализацию регулирующих норм негосударственным участникам. В предыдущей главе утверждалось, что государства часто не склонны делиться своей властью: должны быть явные выгоды или зависимые взаимоотношения, чтобы вынудить государства пойти таким путем. В отношении сильных ассоциативных форм, таких как корпоратизм, кажется ясным, что такие схемы с наибольшей вероятностью возникают, когда государство является достаточно независимым, чтобы избежать доминирования со стороны основных ассоциаций, но все же обладать недостаточными полномочиями, чтобы править лишь с помощью законов и отказываться от сотрудничества с заинтересованными группами. Следовательно, государства могут делиться своей властью с ассоциациями, которые обладают ценными ресурсами, такими как опыт и легитимность, и которые могут помешать планам государства единолично реализовывать свою политику. Как полагает Т. Меттьюз (1998), ассоциации могут быть «жизненно важными союзниками», помогая правительству управлять государством.
И все же государство остается главным действующим лицом в схемах ассоциативного правительства. Во-первых, мы подчеркиваем, что схемы корпоратизма и правительства частных интересов, которые мы обсудили, создаются и поддерживаются государством. Этот факт хорошо иллюстрирует исследование, проведенное Д. Кристоу и С. Симпсоном (2006, 43), на тему развития схемы «нового европейского транснационального частного управления» для Интернета. В конце 1990-х гг. Европейская комиссия осознала необходимость создания домена первого уровня «eu» в качестве альтернативы национальным доменам, таким как «dk» (Дания) или «hu» (Венгрия). Из уважения к совместной культуре Интернета и к опыту коммерческих интересов, Европейская комиссия признала, что она не может управлять данным доменом единолично. Вместо этого она создала частную транснациональную некоммерческую организацию, Европейский реестр Интернет-доменов (Eurid), с целью управления разделом .eu. В результате данная схема, хотя и содержала элементы саморегуляции и частного управления, давала Европейскому Союзу «все права» относительно баз данных реестра, в том числе «право вносить изменения в реестр». Авторы приходят к выводу, что «тень иерархического подчинения угрожающе нависает» над схемами управления, так как Eurid подчиняется «ограниченному по времени и возобновляемому договору» (с. 53).
Правительства могут пересматривать правила игры, при этом любые полномочия, отданные частным ассоциациям, могут быть отозваны обратно. Например, деятельность рейтинговых агентств на кредитных рынках и разрешенные формы саморегуляции в промышленности являются результатом стратегического выбора государства в делегировании таких ролей и управлении ими. В Великобритании в начале 1980-х и в Австралии в середине 1990-х гг. пришедшие к власти неолиберальные правительства изменили законы управления и просто прекратили деятельность корпоратистских схем. Кроме того, именно с разрешения государства эти схемы управления приобрели легитимность. По мнению И. Хурда (1999), правило или орган приобретают полномочия только в той степени, в которой государство считает их легитимными. По этой причине в некоторых представлениях о роли частных ассоциаций или схем можно перепутать функции, являющиеся, главным образом, частными, с коллективными схемами. Например, проведенный Катлером (2002) анализ «частной координации» и «частных международных режимов» смешивает частные организационные схемы на рынках – неформальные договоренности, производственные союзы, картели и объединенные исследовательские инициативы – с более официально ориентированными схемами, такими как принятие и регулирование стандартов.
Управление с помощью ассоциаций не возникает спонтанно. Государства должны предоставить частным игрокам достаточную мотивацию для их вовлечения в управляющую деятельность. Правительства и государственные органы часто предъявляют серьёзные требования ассоциациям, касающиеся передачи данных, комментирования проектов предложений и присутствия на консультационных собраниях. Требования также касаются информации, советов, часто без заблаговременного предупреждения, присутствия на слушаниях, участия в консультационных органах или корпоратистских форумах и необходимости информирования членов о постоянном потоке новых решений и политических вопросов, формулируемых государством. Один респондент, член ассоциации, в исследовании, проведенном Беллом (1995), сравнил свою роль с ролью «чиновника без зарплаты». Главной задачей метауправления со стороны правительств является достаточное мотивирование частных ассоциаций, чтобы они выполняли такие управляющие функции.
Здесь является показательной крайне неудачная попытка, предпринятая правительством Онтарио с середины 1980-х до середины 1990-х гг. внедрить корпоратистские практики на секторальном уровне. Целью правительства было побудить организованных представителей трудовых и деловых кругов сотрудничать в обсуждении и реализации ряда решений, касающихся промышленности, обучения, охраны труда и безопасности в промышленных секторах. Описывая этот эксперимент, Н. Брэдфорд (1998) подчеркивает, что в неолиберальной организационной и концептуальной среде это всегда было целевой стратегией. Одной из главных проблем было то, что деловые интересы, как правило, сопротивлялись участию в коллективистских объединениях. Как подчеркивает Брэдфорд, «жизнеспособность и устойчивость таких реформ зависит от желания организованных деловых интересов разделять власть и ответственность с другими социальными игроками». В итоге такое сотрудничество не было успешным, так как бизнес счел мотивацию со стороны государства недостаточной, а также потому, что в более широком смысле деловые круги не доверяли таким «объединяющим» стратегиям управления, вместо этого предпочитая придерживаться «автономии компаний». Лишь в случае промышленной политики «мотивация бизнеса была достаточно большой, а угрозы достаточно малыми, чтобы убедить корпоративное руководство, что сотрудничество не подразумевает неоправданных уступок» (с. 568).
Как только устанавливаются правила игры, государство становится центральным игроком в ассоциативных схемах управления. Хотя основным видом взаимодействия в таких схемах является обмен, роли правительства и ассоциаций не равны. В Главе 2 подчеркивалось, что центральное положение правительств в ассоциативных схемах позволяет им «доминировать в ходе обмена» (Чотрей и Стокер, 2009, 22). Как пример того, как государства могут доминировать в схемах управления, которые характеризуются достаточно высоким уровнем разделения власти, можно рассмотреть подход Мексики к Северо-Американскому соглашению о свободной торговле (NAFTA). Решение принять участие в NAFTA было в основном принято мексиканскими политическими лидерами. Приняв это решение, мексиканское правительство постаралось найти поддержку такому плану со стороны бизнес-сообщества. Правительство создало новый орган ‑ Деловой координационный совет по внешней торговле, некоторые члены которого приглашались для обсуждения торговых сделок с правительством. Перед первым заседанием этого корпоратистского органа, мексиканское правительство раскрыло свои карты, проведя политическую маркетинговую кампанию, которая гласила, что в результате заключения соглашения о свободной торговле выиграют и деловые, и социальные группы. Чтобы исключить любые разногласия, правительство объяснило, что деловые лидеры будут приглашены на обсуждения и смогут лоббировать временные уступки, только если они примут принципы членства в NAFTA. «Условие, касающееся таких уступок, давало потенциальным оппонентам мотивацию работать с целью достижения наилучших условий, а не против проекта в целом. Когда мексиканское государство позволило деловым кругам участвовать в формулировании положений NAFTA, эта возможность сопровождалась определенными обязательными условиями» (Фейрбразер, 2007, 284).
В этом случае центральная роль правительства позволила ему определять программу действий, определяя ключевые вопросы для решения с помощью ассоциативного управления. При этом правительства могут также осуществлять контроль, устанавливая программу действий внутри управляющих взаимоотношений. Рассмотрим Открытый метод координации (ОМК), введенный в Европейском Союзе в 2000 г. Целью ОМК является поощрение взаимного обучения между национальными правительствами, наднациональными организациями Европейского Союза и заинтересованными группами по ряду политических вопросов. Как описывает Х. Уоллес (2000, 33), целью ОМК является не «установление единой общей среды, а обмен опытом и поощрение распространения передовых методов работы». В то время как иерархическое правительство использует принудительные правила и нормы, ОМК разрабатывает рекомендации и правила, исполнение которых «поощряется». Эти рекомендации обсуждаются «общественными и частными участниками на разных уровнях процесса принятия решений», при этом «не проводится различий между руководящими субъектами и объектами» (Кохлер-Кох и Риттбергер, 2006, 36-7). ОМК пропагандировали как «новый режим управления» и отход от централизованного принятия решений в Европейском Союзе (Эритье, 2003). Однако Европейская комиссия показала, что она может руководить работой ОМК за кадром. Она может решать, использовать ли ОМК для преодоления определенных политических проблем. Она формулирует политические задачи, устанавливает режим консультаций, составляет рекомендации и отслеживает их реализацию. Как заключили Б. Эберлейн и Д. Кервер (2004, 126): «Хотя ОМК должен был стать комбинацией процесса восходящего взаимодействия и нисходящего руководства, на самом деле им часто управляли из центра».
Правительства могут также доминировать в схемах управления в ситуациях, когда участники придерживаются слишком разных эмпирических и нормативных представлений о политике, которую следует проводить. Концептуальные различия могут иногда разрешаться путем консультативных процессов или политического обучения, таких как ОМК, но они часто встроены в организационную культуру, которая сопротивляется переменам (Алвессон и Свенингсон, 2008). Это происходит частично из-за того, что с момента их основания организациям даются различные задания, ответственность и нормы отчетности. Там, где организации обладают слишком разными культурами, попытки производить управление с помощью ассоциативного партнерства, скорее всего, приведут к непониманию, конфликтам или застою. Даже когда организации действительно стремятся к сотрудничеству, «тень иерархии» может быть полезной для обеспечения ровной работы схем управления. В некоторых случаях концептуальные различия между организациями в сети могут даже побудить правительство пересмотреть контроль и прямо управлять в режиме иерархии.
Хорошим примером этой динамики управления является лечение наркозависимых в Великобритании. В документе, планирующем 10-летнюю стратегию, «Борьба с наркотиками для создания лучшей Британии», опубликованном в 1998 г., правительство определило наркотическую зависимость как «серьезную проблему», которая требует поиска «совместных» решений от правительственных и неправительственных организаций в рамках подхода «сетевого правительства» (Эйсведо и Коммон, 2006). Организационным решением правительственного подхода к совместному решению было создание около 150 Команд по борьбе с наркотиками (КБН). Этим Командам поручалось «объединение представителей местных органов, задействованных в работе Стратегии по борьбе с наркотиками, таких как службы здравоохранения, социальные службы, полиция, служба пробации, местные органы образования, молодежные организации, владельцы социального жилья организации добровольного сектора» (https://drugs.homeoffice.gov.uk/dat/). Изначально КБН было поручено выступать в качестве заказчика услуг, следить и отчитываться об их исполнении, поддерживать связь с участвующими сторонами и следить за развитием координированных услуг «низшего уровня».
Однако концептуальные различия между органами, участвующими в программе борьбы с наркотиками, отрицательно сказались на партнерском подходе и работе КБН (Паркер, 2004, 381). Органы уголовного правосудия (главным образом, полиция и служба надзора) стремились бороться с зависимостью от наркотиков с позиции уголовного преследования и защиты общества. Напротив, многие из добровольных сотрудников в благотворительных лечебных учреждениях выступали за минимизацию насилия. Второе различие проявилось в секторе здравоохранения между работниками психиатрических учреждений, которые считали, что наркозависимость была симптомом психиатрических проблем, которые нужно было лечить в первую очередь, и другими работниками медицинских учреждений, которые выступали за лечение самой зависимости. Наконец, третье различие проявилось между работниками органов ювенальной юстиции, которые выступали за наименьшее вмешательство из страха заклеймить и таким образом изолировать наркозависимых от общества, и между неофициальными организациями, которые выступали за длительное лечение. По мнению одного из высокопоставленных представителей, работавших в КБН: «культурные аспекты [работы] были ключевым моментом, особенно поскольку … главной идеей системы ювенальной юстиции является отвлечение молодежи от системы уголовного правосудия и принцип минимального вмешательства. Тогда как работники организаций по борьбе с наркотиками занимают более активную позицию, чем минимальное вмешательство, они стремятся создать сотрудничество и получить множество проблем. Поэтому эти 2 подхода не работали между собой, люди работали противоположным образом (цит. по: Ньюберн, 2003, 616).
Со временем, когда стала очевидной вся полнота различий между организациями и ограничения партнерского подхода, правительство стало более активным в метауправлении КБН. В 2001 г. Министерству внутренних дел была передана полная ответственность за борьбу с наркотиками в Англии, тогда как региональным правительственным учреждениям, состоящим из представителей основных отделов центрального правительства, было поручено следить за работой КБН. В 2002 г. большая часть оставшихся у КБН полномочий были отменены, когда было создано Национальное агентство по режиму, которое определяло региональные режимные планы. В течение 3-х или 4-х лет риторическая приверженность сетевому подходу уступила место тому, что, в сущности, было иерархическим контролем.
Осознавая степень, в которой ассоциативное управление требует от государства делиться своей властью, мы еще раз подчеркиваем способы, которыми государства могут повысить свои политические возможности, развивая такие отношения. Вспомним аргумент М. Аткинсона и У. Коулмана (1989) из Главы 3 о том, что разные формы структурного взаимодействия между государством и обществом связаны с разными стилями политики. Долгосрочные, стратегические и «упреждающие» политические стили в промышленной политике обычно требуют наличия управляемых государством или корпоратистских связей. Правительства частично передают политическую власть профсоюзам и деловым лидерам, когда они вступают в схемы корпоратистского управления. Но при этом государства могут улучшить свое положение за счет достижения, например, экономического роста при меньших инфляционных затратах.
Утверждая, что между государствами и частными организациями существует позитивное сотрудничество, мы должны вернуться к критике общественного выбора в Главе 2. Основная идея состоит в том, что в конкурентной рыночной экономической среде преследование собственных интересов приводит (как будто «по мановению руки») к общему благу, при этом в конкурентной политической среде преследование отдельных групповых интересов может быть экономически и политически разрушительным. Ф. Хаек (1982) утверждает, что группы, объединенные определенными интересами, подрывают легитимность государства и в случае с профсоюзами ‑ власть закона. М. Олсон (1982) утверждает, что политика, защищающая определенные группы интересов, ведет к организационному застою и экономическому спаду. Экономисты оценивают стоимость «поиска выгоды» со стороны групп, связанных общими интересами, на уровне 50 % американского ВВП (Лабанд и Софоклеус, 1988); от 20 до 40 % индийского ВВП (Мохаммад и Валли, 1984); и 12 % потребительских расходов на внутреннем рынке (Лопес и Пагулатос, 1994). Критическую оценку таких цифр можно найти у Хиндмура (1999).
Как утверждает М. Олсон 1982, 74 ‑ 110), группы, объединенные интересами, которые формируют ключевые ассоциации, представляющие интересы большого количества своих членов, имеют меньшую мотивацию следовать экономически разрушительным стратегиям поиска выгоды. Используя пример Латинской Америки, Р. Донер и Б. Шнайдер (2000) пытаются определить факторы, которые побуждают бизнес-ассоциации играть конструктивную политическую роль. По их мнению, «прогрессивные» ассоциации характеризуются высокой концентрацией и распределением членов, эффективными внутренними процедурами для координации интересов своих членов и избирательной мотивацией для помощи мобилизации ее членов в коллективной работе. В дополнение к этим организационным характеристикам при наличии «внешних мотивов» ассоциации будут играть, скорее, прогрессивную роль, чем искать собственную выгоду. Донер и Шнайдер подчеркивают роль осознаваемых угроз экономической уязвимости при мобилизации делового сотрудничества. Наконец, самым важным аспектом они считают роль государства, предоставляющего мотивацию определенных форм поведения, и в особенности поддержку в форме субсидий или организационного доступа к определению политики государства.
Стоит подчеркнуть последнюю идею. Взаимоотношения между государством и частными ассоциациями с большей вероятностью приведут к позитивному сотрудничеству, если государство вмешивается в этот процесс с иерархических позиций и обеспечивает свою авторитарную позицию в ассоциациях. Это является формой метауправления или «руководством». Правительства или государственные органы могут укрепить силу ассоциаций, предлагая финансовые ресурсы или другую поддержку. Более того, государственные лидеры могут активно формировать модели взаимодействия между группами и государством и действовать как посредники между конкурирующими интересами. Правительства и их административные органы могут заблокировать доступ определенных групп к форумам по принятию политических решений, предоставляя другим представительскую монополию. Например, в Австрии членство в главных деловых и профсоюзных ассоциациях является обязательным по закону, что очень повышает ассоциативные возможности представителей ключевых влиятельных сторон. И как подчеркивает Стрик (1983, 270) в отношении Германии, «отделы министерств склонны препятствовать компаниям, которые хотят иметь с ними дело напрямую, по вопросам, которые могут быть решены их ассоциациями… Принуждая компании идти сформированным путем ассоциаций, чиновники повышают функциональную важность и престиж ассоциаций в восприятии своих членов, а также помогают группам, объединенным общими интересами, занять общую позицию».
Такие корпоратистские тенденции находят отклик в исследованиях о возможностях государства, где термин «вовлеченность» описывает способность государственных лидеров и политиков поощрять позитивные отношения, склонные к сотрудничеству и настроенные на перемены, с ключевыми группами или отраслями (Эванс, 1995). Эта способность к позитивному сотрудничеству государства и общества, или то, что Л. Вайсс (1998) определяет как «управляемая независимость», в свою очередь зависит от организационной и ассоциативной возможности и системы основных социальных или экономических групп и ассоциаций, имеющих общие интересы.