Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Проблема муниципального управления, ввиду ее теоретической и прикладной значимости и актуальности, постоянно является объектом исследования ученых. Одной из самых крупных работ по исследованию системы муниципального управления является учебник «Система муниципального управления» под редакцией В.Б. Зотова, в котором последовательно изложено большинство вопросов, связанных с организацией и функционированием системы муниципального управления.
Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:
❖ опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;
❖ объект управления — локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
❖ наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента.
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет — организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета илимаксимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата — это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения — одна из важнейших задач управления.
Вторая особенность — роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает и как цель, и как объект, и как субъект управления одновременно. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.
С этим связана третья особенность муниципального управления — опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому человек чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей.
Наконец, пятая особенность муниципального управления — множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» — перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
В связи с этим можно сформулировать основные задачи муниципального управления:
1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;
2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;
создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории;
4) разработка прогнозов развития муниципального образования как в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;
5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;
6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;
7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;
8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории.
Муниципальное управление представляет собой деятельность субъекта в управленческой сфере. Предмет теории муниципального управления — управленческие отношения и способы управленческой деятельности как особого вида взаимодействий и связей между людьми — субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс муниципального управления. Поскольку речь идет о научном направлении, важным моментом развития теории муниципального управления являются поиск и объяснение закономерностей.
Методология теории муниципального управления представляет собой органическую совокупность принципов, приемов и средств познания на основе собственных понятий и категорий. Основными методами познания являются анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент.
Наряду с термином «муниципальное управление» всё чаще в научной и учебной литературе стал использоваться термин «муниципальный менеджмент». Слово «менеджмент» появилось в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. «Менеджмент (в переводе с англ. — управление, заведование, организация) — система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли ».
В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом — муниципальное образование, а главной целью — повышение уровня и качества жизни населения; в местном самоуправлении субъект и объект — население муниципального образования, цель — решение вопросов местного значения. Всё это регулируется нормами муниципального права. Поэтому «муниципальный менеджмент» отнюдь не тождествен «муниципальному управлению» и тем более «местному самоуправлению».
Под муниципальным менеджментом можно понимать только лишь использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении, таких как маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и другие. В большей степени термин «муниципальный менеджмент» может относиться к управлению муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом. Поэтому муниципальный менеджмент — это только использование инструментов менеджмента в муниципальном управлении.
Таким образом, муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями. Поэтому понятие «муниципальное управление» нетождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, так как включает в себя все формы реализации местного самоуправления, в том числе формы непосредственной демократии — территориально-общественное самоуправление (ТОС), выборы, референдум, публичные слушания, сход, конференции граждан, обращения в органы власти, а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления.
2. Основные принципы муниципального управления
Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Принципы муниципального управления — общие и частные — вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).
В теории и практике муниципального управления общие и частные принципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Для стран — членов Совета Европы принципы муниципального управления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая служит правовой основой для их муниципального законодательства.