Образование должно войти в состав основных приоритетов казахстанского общества и государства. В современном мире увеличивается значение образования, прежде всего высшего, как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом. Роль высшего образования в развитии экономики постоянно растет вместе с ростом влияния человеческого капитала на национальную экономику, особенно в условиях глобализации.
Национальная система высшего образования – один из важнейших атрибутов государственности и его экономического суверенитета, кровеносная система единого экономического организма. Она обеспечивает единство страны через систему прямых и обратных связей между всеми звеньями – регионами страны, независимо от их удаленности от центра, и в режиме реального времени позволяет отслеживать экономический рост (снижение) в регионах исходя из востребованности кадров высшей квалификации. Поэтому в числе приоритетов развития национальной экономики стоит проблема развития и стабильности национальной системы высшего образования.
Основной тенденцией развития высшего образования является повышение качества подготовки специалистов, обеспечение новых направлений подготовки, инновационного развития, интеграция с интенсивной научно-исследовательской деятельностью, тесная связь вузовских исследований с потребностями общества на основе совершенствования образовательных и информационных технологий.
Системе высшего образования в современных условиях необходимо придание нового качества, общественного статуса, и понимание ее как особой сферы, первоочередной задачей которой является опережающая подготовка высококвалифицированных специалистов, гибкость и адаптация.
Основной целью государственной политики в сфере высшего образования является удовлетворение интересов общества, государства и личности в получении качественного высшего образования, предоставление каждому человеку широких возможностей в выборе содержания, формы и сроков обучения. В соответствии с представленной целью необходимо решить следующие задачи:
· подготовка специалиста новой формации, обладающего широкими фундаментальными знаниями, инициативного, способного адаптироваться к меняющимся требованиям рынка труда и технологий;
· усиление мотивации всей системы высшего образования на предоставление качественных образовательных услуг через демократизацию образовательного процесса;
· подготовка отдельных вузов к прохождению международной аккредитации, создание объективных условий для развития элитных вузов;
· формирование новых принципов и практики управления вузами, внедрение системы стратегического планирования и повышения автономности вузов;
· укрепление прав студентов на получение качественного образования, разработка и внедрение механизмов, определяющих ответственность руководителей вузов за предоставление качественных образовательных услуг.
В целях реализации указанных задач необходимо:
1. совершенствовать систему управления вузами в соответствии с требованиями открытого гражданского общества через усиление общественного контроля за их деятельностью;
2. ввести механизм распределения государственного заказа на подготовку профессиональных кадров среди лучших вузов;
3. совершенствовать технологию организации учебного процесса, подчинить ее интересам обучающихся и создать конкуренцию среди преподавателей;
4. принять меры, обеспечивающие прозрачность финансово-хозяйственной деятельности вузов для усиления общественного доверия к их деятельности;
5. ввести законодательные нормы, предусматривающие ответственность руководителей вузов независимо от организационно-правовой формы за качество предоставляемых образовательных услуг;
6. стимулировать внедрение системы управления качеством образовательных услуг в вузах, международную и общественную аккредитацию отдельных программ, направлений подготовки кадров, а также вуза в целом.
Успешное развитие области высшего образования, включая рыночные преобразования в области управления высшим образованием, невозможно без их эффективного административно-правового регулирования. Совершенствование законодательства в области управления высшим образованием вследствие рыночных реформ должно проводиться, по мнению автора, в опережающем темпе по сравнению с другими составляющими реформ.
Современная парадигма развития национальной системы высшего образования и его административно-правовое регулирование в Казахстане – это парадигма эпохи глобализации, включающей в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в сфере экономики. Глобализация как неотвратимый и объективный процесс диктует необходимость увеличения транспарентности (прозрачности) границ между различными национальными экономическими и правовыми системами, что обусловливает потребность в выработке неких общих норм поведения и «правил игры». В силу этого национальные правовые системы неизбежно интернационализируются и сближаются в институциональном и юридико-техническом планах.
Государство должно проводить образовательную политику по отношению к образовательным структурам, основанным на частной форме собственности, примиряя интересы учреждений, представляющих традиционный государственный сектор высшего образования, и частных инвесторов с учетом, прежде всего, повышения конкурентоспособности национальных учреждений высшего образования на мировом рынке высшего образования.
Для формирования национального административного законодательства в области высшего образования Казахстану чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в административно-правовом регулировании отношений в области высшего образования, поскольку в современных условиях мирового рынка высшего образования трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов систему высшего образования. Уполномоченные государственные органы должны четко осознать, что национальные системы высшего образования уже находятся в условиях мирового рынка высшего образования, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального административного законодательства в области высшего образования.
В условиях жесткой конкуренции стран на мировом рынке высшего образования базисным административным методом управления высшим образованием является система его финансирования, ориентированная на:
- диверсификацию источников финансирования, включающую в себя, государственный бюджет, бюджеты региональных и муниципальных органов, доходы от коммерческой деятельности, плату за обучение и др.;
- замену стипендий студенческими образовательными кредитами, гарантированными государством;
- введение принципа смешанного финансирования государственных и частных учреждений высшего образования;
- установление налоговых льгот на часть доходов, полученных от деятельности учреждений высшего образования, до полного освобождения их деятельности от налогов;
- адресное финансирование студентов учреждений высшего образования.
Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах сочетает основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле за соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Достижение указанной цели обеспечивается как за счет выдачи разрешений (лицензий) на проведение деятельности в области высшего образования, так и проведением текущего надзора за этой деятельностью.
Проведенный в исследовании анализ основных направлений совершенствования законодательства в области высшего образования в развитых странах в условиях мирового образовательного рынка позволил выявить общие черты изменения законодательства в области высшего образования, связанные:
- с переходом к планированию развития высшего образования на основе его рыночной модели;
- расширением управленческой автономии учреждений высшего образования с целью диверсификации их деятельности в условиях образовательного рынка для повышения своей конкурентоспособности на нем;
- открытием подготовки по новым специальностям и совершенствованием востребованных рынком труда учебных программ, курсов и академических квалификаций;
- оценкой работы учреждений высшего образования по наличию спроса на рынке труда выпускников - оценкой их социальной успешности;
- переходом на диверсифицированную систему финансирования деятельности учреждений высшего образования при сохранении ведущей роли государственного бюджета как источника финансирования;
- с обеспечением независимо от гражданства равенства возможностей получения высшего образования с помощью дифференциации процедур и критериев доступа к нему;
- участием в реализации программ по внедрению Европейской системы переводных образовательных кредитов (ЕСТБ) и организации модульного обучения как фактора стимуляции привлекательности обучения граждан независимо от гражданства (для стран Евросоюза).
Управляющее воздействие на негосударственную часть области высшего образования государство оказывает посредством следующих регуляторов, регламентированных в нормативных правовых актах:
1) способами общенормативного регулирования: а) введением общих правил образовательной деятельности; б) установлением порядка создания, реорганизации и упразднения учреждений высшего образования; в) определением порядка их деятельности;
2) программно-установочными способами: а) целевыми программами; б) тематическими планами; в) концепциями, функциональными правилами (режимами); г) схемами управления;
3) легализующими средствами: а) лицензированием; б) аккредитацией; в) сертификацией;
4) способами поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: а) кредитами; б) льготами; в) отсрочками; г) дотациями; д) субсидиями; е) трансфертами; ж) госзаданиями;
5) контрольно-учетными и «запретными» способами: а) учетом; б) статистической отчетностью; в) проверками и иными формами контроля; г) запретами; д) ограничениями; е) предписаниями; ж) санкциями (штрафами и др.); з) лишением легальности (приостановлением, отзывом признанием недействительными действий, актов, лицензий).
В соответствии с действующим образовательным законодательством развивается автономия образовательных учреждений, содержащая основные условия демократизации образования, дающая учебным заведениям широкие возможности для гибкой адаптации к деятельности в условиях национального рынка высшего образования и запросам рынка труда. Значительным импульсом в развитии системы высшего образования в рыночных условиях стала возможность получения высшего образования на платной основе.
С одной стороны, это расширило возможность выбора уровня и вида образования; с другой – в условиях ограниченности бюджетных средств позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития.
Сложности переходного экономики Казахстана усугубили многие проблемы высшего образования в стране в целом и в регионах в частности, во-первых, нестабильность экономического положения и неопределенность экономической политики ведет к росту безработицы среди высокообразованных специалистов и наличию изрядного количества рабочих мест, требующих низкоквалифицированного труда. Эти проблемы затрагивают в первую очередь выпускников высших учебных заведений более высокого уровня. Низкая общественная востребованность профессионализма в современных условиях способствует девальвации ценности высшего образования. Следовательно, в этих условиях бесперспективно связывать ценность высшего образования с необходимостью профессионализма. Это значит сделать столь же сомнительной и востребованность высшего образования. Во-вторых, переход к новым видам и формам деятельности в отраслях экономики высвобождает специалистов, чьи шансы на трудоустройство выше, чем у выпускников учреждений высшего образования.
Положение в системе высшего образования обостряется оттоком из вузов наиболее одаренных и талантливых кадров, что поставило ряд профессиональных учреждений высшего образования перед проблемой либо самоликвидации, либо превращения в коммерческие организации. Таким образом, правовые акты, действующие в настоящее время, регулирующие отношения в области функционирования негосударственных учреждений высшего образования, не содержат достаточных норм, позволяющих учреждениям высшего образования в точном соответствии с законом реализовать свои права и исполнять обязанности. Кроме того, отсутствие императивных норм при определении статуса негосударственных учреждений высшего образования создает препятствия для надлежащего контроля за их деятельностью. Все перечисленное негативно отражается на развитии системы высшего образования в целом и на реализации права на высшее образование в системе негосударственных образовательных учреждений в частном случае.
Правила деятельности на рынке высшего образования должны быть едиными для всех участников независимо от их организационно-правовой формы. Однако сегодня государство не только не проводит протекционистской политики в отношении государственных учреждений высшего образования как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них. Исследование эволюционных изменений в государственном управлении в области высшего образования вследствие развития образовательного рынка и глобализации дает основания для выделения следующих проблем, решение которых могло бы значительно повысить уровень этого управления.
Казахстанская система высшего образования в настоящее время испытывает влияние глобализации вследствие участия в Болонском процессе. Главной (общей), абсолютно рыночной задачей Болонского процесса является создание в Европе «самой конкурентоспособной и динамичной экономики в мире, основанной на знаниях и способной обеспечить устойчивый экономический рост, большое количество и лучшее качество рабочих мест и большую социальную сплоченность». Создание в Европе открытой системы высшего образования, с одной стороны, позволяет сохранить национальное культурное разнообразие отдельных стран, а с другой способствует созданию единого пространства преподавания и обучения, в котором студенты и преподаватели располагали бы неограниченными возможностями для передвижения и сложились бы условия для более тесного сотрудничества.
Важными элементами совершенствования государственного управления финансами системы высшего образования в условиях формирования и развития рынка высшего образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать:
- разработка нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего образования; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений высшего образования;
- последовательная реализация принципа экономической автономии учреждений высшего образования;
- законодательное обеспечение прозрачности финансовой деятельности учреждений высшего образования;
- создание мер государственной поддержки для привлекательности инвестирования финансовых ресурсов в учреждения высшего образования, широкое использование льгот, в том числе налоговых.
Инновационное развитие национальной системы высшего образования для поддержания конкурентоспособности российских учреждений высшего образования, особенно на мировом образовательном рынке, должно быть направлено на внедрение эффективных финансовых и экономических механизмов, обеспечивающих качество образовательных процессов и эффективность расходования бюджетных средств, а также повышающих инвестиционную привлекательность высшего образования.
Для этого необходимо разработать и внедрить региональную модель многоканального финансирования учреждений высшего образования всех уровней, типов и видов; эффективные технологии управления качеством высшего образования, обеспечивающие его инвестиционную привлекательность; систему экономической мотивации труда работников системы высшего образования, готовых работать в новых условиях деятельности системы высшего образования, отвечающей потребностям рынка, труда в условиях расширения применения инновационных технологий в различных отраслях экономики.
Отдельной проблемой государственного управления финансами системы высшего образования в условиях рыночной экономики является создание образовательного кредитования. Система образовательного кредитования, его административно-правовое опосредование только выстраивается, но образовательные кредиты могут стать одним из самых востребованных населением банковских продуктов еще и по причине перехода на двухуровневую систему, причем магистратура уже сейчас по многим образовательным программам платная. Поэтому после получения степени бакалавра многие студенты столкнутся с проблемой поиска дополнительных источников финансирования, которые позволили бы им получить степень магистра.
Таким образом, предпринимаемые Правительством РК меры государственной поддержки, административно-правового регулирования системы образовательного кредитования могут стать надежным и эффективным экономическим механизмом финансирования высшего образования, что в значительной степени улучшит качество обучения в российских учреждениях высшего образования и, как следствие, значительно повысит их рейтинг на мировом рынке высшего образования.
Совершенствование государственной политики в области управления высшим образованием в условиях развития рынка высшего образования и сокращения государственного бюджетного финансирования казахстанского высшего образования должно быть направлено на: 1) кардинальное обновление содержания высшего образования за счет повышения его качества с безусловным учетом современных потребностей национального и мирового рынков труда; 2) формирование принципиально новых экономических отношений в области высшего образования, когда у учреждений высшего образования появляются широкие права на использование других, кроме бюджетных, источников финансирования своей деятельности. При этом необходимо отметить, что широкое вовлечение общественности на различных уровнях управления высшим образованием в процесс разработки общественно значимого продукта - качества образования - является эффективным фактором складывания нового в современных рыночных условиях учреждения высшего образования.
Принципиальным отличием государственной политики в области управления высшим образованием в условиях новой общественно-экономической формации - рыночной экономики, формирования и развития образовательного рынка - должно стать создание реальных условий для сочетания общественных и государственных форм управления высшим образованием на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и уровне учреждения высшего образования. Формирование этих условий не столько сделает необратимыми происшедшие преобразования в управлении высшим образованием, но и будет способствовать решению важнейшей задачи – созданию принципиально новой системы высшего образования, отвечающего потребностям рыночной экономики.
К настоящему времени государство уже обозначило такой путь в политике в области управления высшим образованием, который предусматривает формирование механизма координации развития системы высшего образования и инновационного развития общества.
Открытость государственной политики в области управления высшим образованием заключается не столько в регулярной публикации и общественной презентации отчетов органов управления высшим образованием и учреждений высшего образования о своей деятельности, сколько в общественном участии в образовательной деятельности. Открытость государственной политики в области управления высшим образованием позволяет получить объективное представление о его развитии, освободиться от стереотипов, использовать коллегиальные формы управленческой деятельности, так как только они позволяют проводить «мозговые атаки» на проблемы управления в области высшего образования в новых рыночных условиях, организовывать многовариантную разработку проектов управленческих решений.
Государственное управление в области высшего образования, особенно в рыночных условиях, должно опираться на многосубъектный состав, куда помимо органов государственной власти должны быть включены общественные институты путем:
- введения в процесс подготовки, принятия и реализации решений на всех уровнях управления высшим образованием;
- обеспечения общественного контроля за соблюдением действующего законодательства, качества и условий высшего образования;
- организации общественного обсуждения готовящихся и принятых нормативных правовых актов, проектов и программ развития высшего образования;
- проведения общественных экспертиз образовательных учреждений;
- привлечения к изысканию дополнительных внебюджетных финансовых ресурсов для развития высшего образования, к оценке рациональности использования выделяемых финансовых ресурсов;
- использования возможностей средств массовой информации для повышения в общественном сознании ценности высшего образования.
Указанные действия целесообразно проводить, закрепляя соответствующие положения в нормативных правовых актах.