Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает две возможности изменения состава субъектов Российской Федерации: принятие нового субъекта в состав Федерации и образование в ее составе нового субъекта. Процедура изменения состава субъектов Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.
В соответствии с ним при принятии в Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Федерации, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта. Эта процедура предусматривает изменение состава субъектов в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. Согласно Закону от 17 декабря 2001 г. расширение Федерации за счет принятия нового субъекта осуществляется в рамках последовательно сменяющих друг друга стадий на основе принципа взаимного согласия и в соответствии с международным договором.
В случае принятия в Федерацию в качестве нового субъекта целого иностранного государства ему предоставляется статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление новому субъекту иного статуса; например, статуса края или области. В случае принятия в Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Президент РФ после поступления такого предложения должен уведомить о нем палаты Федерального Собрания, Правительство РФ и при необходимости провести с ними соответствующие консультации.
Международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы: наименование и статус нового субъекта Федерации; порядок приобретения российского гражданства гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина России; правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; действие законодательства Российской Федерации на территории нового ее субъекта; функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта.
Кроме того, международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Федерации, а также в систему ее органов. При этом предусмотрена процедура проверки Конституционным Судом соответствия федеральной Конституции данного международного договора.
Если международный договор признается конституционным, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с ним вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также сроки переходного периода. После принятия федерального закона о ратификации международного договора и федерального конституционного закона о принятии нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую ее состав.
Образование в Российской Федерации нового субъекта. Эта Процедура предусматривает изменение состава субъектов Российской Федерации в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Между тем Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 не ограничивает возможность образования нового субъекта только Посредством объединения. Образование нового субъекта может пожечь за собой прекращение существования субъектов, территории вторых подлежат объединению. Инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых он образуется.
Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Данное предложение должно быть обоснованно и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Федерации нового субъекта, а также содержать ряд сопроводительных материалов, включающих в себя предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; предложения о внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта; сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов и др.
Вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов и должен получить одобрение во всех субъектах, где проводится референдум. После получения официальных данных о результатах референдумов Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования субъекта (субъектов), если это предусматривалось планом объединения, а также положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта; внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта и др.
После принятия федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую ее состав.