Если речь действительно идет о принципиальных разногласиях, о неприятии основополагающих принципов Конституции и существует серьезная социальная поддержка такого рода настроений, тогда этот вопрос необходимо вынести на широкое общественное обсуждение. Если же дело касается дискуссий элит по поводу разного видения тактики развития страны, тогда ради этого менять Конституцию не следует - достаточно изменить законы или установить новые политические обычаи и традиции <1>. В любом случае важно помнить, что устойчивые государства и элиты, заинтересованные в государственной целостности, стараются избегать конституционных ревизий, поскольку даже небольшое формальное вмешательство может привести к "десакрализации" Основного закона и открыть "ящик Пандоры" политической нестабильности.
--------------------------------
<1> Попытки изменения Конституции РФ во многом связаны с возвращением в общественное сознание старого принципа, гласящего: "Разрешено только то, что прямо поименовано в законе. Все остальное запрещено". Следуя этой логике, любая практика не может иметь места, если она непосредственно не закреплена нормативным актом. Видимо, поэтому многие федеральные законы стали напоминать детальные инструкции и регламенты.
Как показывает опыт развитых зарубежных государств, задачи модернизации сложившейся структуры государственного управления или изменения стратегии социально-экономического развития могут быть решены без пересмотра конституции. Напротив, именно апелляция к идеям неизменности основного закона повышает легитимность принятых решений, подчеркивает поступательность и преемственность развития страны. Выше уже отмечалось, что с технической точки зрения для достижения поставленных целей в рамках действующей Конституции достаточно консенсуса политических сил, установления новых правовых обычаев и политических традиций, а также принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Вопросы и задания для самоконтроля
Когда появились первые писаные конституционные проекты в России?
В чем отличие Конституции 1918 г. от Конституции 1925 г.?
Какая Конституция РСФСР включала Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа?
В какой Конституции РСФСР наиболее полно отражено федеративное устройство России?
В какую Конституцию РСФСР была включена норма о сохранении партии как основы всей государственной структуры?
Каковы особенности принятия и содержания Конституции РФ 1993 г.?
Раздел III. ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие конституционного строя
В правовой науке "конституционный строй" понимается как система общественных, экономических, политических и правовых отношений, которые устанавливаются и охраняются конституцией и всей системой конституционного права в целом.
Понятие "конституционный строй" тесно связано с конституционализмом как политико-правовой доктриной и одновременно с системой правления, основанной на идеалах демократии: верховенстве права в жизни общества и государства; верховенстве и определяющей роли конституции в правовой системе, ее прямом действии; признании прав и свобод человека высшей ценностью, обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; прямом участии народа в осуществлении власти; подчиненности интересов институтов государства интересам народа и др.
Не всякий государственный строй является конституционным. Для этого требуется как минимум наличие конституции, закрепление в ней основных принципов устройства общества и государства, а также стремление общества и власти жить и действовать по конституционным устоям.
До начала 1990-х годов понятие "конституционный строй" в отечественном законодательстве не использовалось. Советские Конституции оперировали понятиями "общественное устройство", "основы общественного строя и политики". В конституциях зарубежных социалистических стран также применялись схожие термины: "общественный строй", "политический строй", "общественно-экономический строй".
В конституционном законодательстве бывшего Союза ССР понятие "конституционный строй" впервые возникло в связи с изменением редакций ст. ст. 6 и 7 Конституции СССР 1977 г. (март 1990 г.), когда одновременно с введением многопартийности устанавливался запрет на создание и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение "советского конституционного строя". Вслед за союзным центром I Съезд народных депутатов РСФСР внес аналогичные изменения в Конституцию РСФСР 1978 г. (июнь 1990 г.).
Разработка проекта новой Конституции России сопровождалась существенным изменением подходов к регулированию основ общественного строя. Была предложена принципиально новая концепция конституционного строя России. В ее основу были положены идеи верховенства права, политического плюрализма, прав и свобод человека как высшей ценности, разделения властей, свободы частной собственности, предпринимательства, конкуренции, которые ранее отвергались теорией и практикой советского государственного социализма.
Действующая Конституция РФ впервые использует понятие "основы конституционного строя". В предыдущих российских конституциях первые главы, закрепляющие общие положения, характеризующие сущность основных государственных и общественных институтов, назывались по-разному: в Конституции РСФСР 1918 г. - "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа", в Конституции РСФСР 1937 г. - "Общественное устройство", в Конституции РСФСР 1978 г. - "Основы общественного строя и политики РСФСР".
В гл. 1 действующей российской Конституции "Основы конституционного строя" юридически закрепляют конституционный статус государства, его основные сущностные характеристики, устои и принципы, в соответствии с которыми организованы и функционируют все основные государственные и общественные институты.
Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ, составляют нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, развивающие, конкретизирующие исходные принципы, в частности, устанавливающие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных нормативных правовых и индивидуальных решений, права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляющие юридические и другие гарантии реализации основ конституционного строя.
Принципиальная новизна основ, на которых с принятием новой Российской Конституции базируется устройство государства и общества (конституционного строя) Российской Федерации, состоит в признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Отныне центральное место в системе отношений, охватываемых понятием "конституционный строй", занимает человек, его конституционно-правовой статус, его жизнь, честь, достоинство и свобода, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником.
Как подчеркивает В.Е. Чиркин, "для человека не очень существенно: сколько сессий и как проходят заседания парламента, как преодолевается вето президента и т.д., хотя и такие вопросы имеют свое значение. Его интересуют прежде всего основы существующего порядка, социально-экономические условия жизни, проблемы жизнеобеспечения и развития как личности в демократических условиях нормального, организованного общественного и государственного строя" <1>.
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Основы конституционного строя как фактор устойчивого развития России // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. N 1 (33). С. 114.
В соотношении "государство - человек" поменялись акценты. Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека становятся конституционной обязанностью государства. Следовательно, в любых ситуациях права и свободы личности не могут приноситься в жертву интересам отдельных властных структур. Соблюдение закона, уважение прав и свобод других лиц - одна из основных конституционных обязанностей каждого гражданина России.
Основы конституционного строя обычно подразделяют на группы в зависимости от сферы устанавливаемых ими общественных отношений.
Первую группу составляют принципы, определяющие конституционный статус Российской Федерации, основы организации государственной власти. К ним можно отнести конституционные характеристики государства, закрепленные в ст. 1 Конституции РФ: демократический, федеративный, правовой характер государства, республиканскую форму правления. К этой же группе относятся государственный суверенитет и разделение властей как основополагающий принцип организации деятельности органов государства.
Во вторую группу входят принципы, определяющие конституционный статус человека и гражданина, основы взаимоотношений личности, общества и государства. Это признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, установление обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а также право на гражданство, его неотъемлемость, принципы единого и равного гражданства, равноправия граждан.
В третью группу обычно включают основы конституционного строя, устанавливающие общие принципы гражданского общества и его основные институты: социальный характер государства, свободу экономической деятельности, многообразие и равную защиту различных форм собственности, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, светский характер государства.
Основы конституционного строя иногда определяют и как наиболее общие принципы конституционного права. Они составляют каркас конституционного права и определяют его творческое воздействие на все отрасли права.
Следует отметить, что между терминами "основы" и "принципы" нет непреодолимой "китайской" стены. Принцип есть некое начало, руководящая идея, в которой отражаются объективные закономерности, потребности общественного развития.
Термин "основы" употребляется в философском смысле для характеристики сущности явления. В предметном поле конституционного права термин "основы" подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник <1>, то главное, на чем базируется определенное явление <2>. Свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах.
--------------------------------
<1> См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 45.
<2> См.: Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М., 1983. С. 68 - 69.
Следует отметить, что современный российский конституционный процесс характеризуется рядом особенностей. Во-первых, налицо усиление непосредственно-регулирующего воздействия Конституции на все основные сферы социального и общественного развития. Во-вторых, наблюдается постепенное исключение из Конституции норм, носящих преимущественно политико-идеологический характер. Так, например, исключение термина "политическая система" из механизма конституционного регулирования устоев российского общества не означает, что политическая система как реальность и научная категория не существует. В условиях правового государства существенно меняется роль политических институтов (партий, общественных организаций и массовых движений) и других звеньев политической системы в механизме осуществления власти. Становление подлинно гражданского общества в России объективно предопределяет роль и место Конституции в утверждении общепризнанных человеческих ценностей. Конституция должна не только установить пределы действия государства, его органов и их "вмешательство" в гражданское общество. Социальное назначение Конституции состоит в создании юридических основ незыблемости гражданского общества. Именно конституционный строй призван гарантировать развитие демократических начал самоуправления во всех сферах жизнедеятельности общества. Если в обществе тверды ценности, которые не может изменить любая власть, значит, оно является поистине гражданским обществом.
Конституционный строй должен способствовать общественному прогрессу, а не служить тормозом на пути развития общества или быть антирегулятором.
Сущность строя находит свое выражение в социально-экономических, культурных и политических отношениях. Государство воздействует на строй посредством прежде всего конституционного регулирования <1>. Объектом последнего является не весь общественный строй, а лишь его основы: власть, суверенитет, права и свободы человека, собственность, составляющие устои любого общества. Конституционные предписания, направленные на правовое оформление основных общественных отношений, образуют своего рода нормативную "платформу" конституционного строя.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) зарубежных стран: Учебник: В 4 т. М., 1993. Т. 1. С. 127.
Основам конституционного строя придается необратимый характер с целью полного исключения возможности их ревизии и "свертывания" с помощью текущего (неконституционного) законодательства или иным способом. Способом придания необратимости основам конституционного строя является закрепление в гл. 1 Конституции РФ верховенства Конституции в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, а также установление особого порядка внесения поправок (изменений и дополнений) в эту главу. Основы конституционного строя Российской Федерации могут быть отменены, изменены или дополнены только самим народом в процедуре референдума либо специально созываемым для этих целей Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции РФ).
§ 2. Человек, его права и свободы как высшая ценность
В основе любой конституционной модели отношений государства и общества лежит сложный набор идей и концепций, отражающих динамично меняющееся понимание "должного" баланса таких ценностей, как свобода и ответственность, права и обязанности, интересы личности и общества, интересы общества и государства и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (https://www.rusconstitution.ru/term/102/) тексты основных актов конституционного права о правах и свободах человека и гражданина.
Как справедливо указывает В.Т. Кабышев, "советское конституционное законодательство при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата "государство - общество - личность". Во главу угла российского конституционного строя положена принципиально иная концепция - "человек - общество - государство" <1>. Поэтому конституционный строй России утверждает права и свободы человека как высшую ценность. Не власть, а человек - главное достояние демократической России. Не человек должен служить власти, а власть должна ему служить и стоять на защите прав и свобод человека. Долгое время в советский период человека провозглашали высшей социальной ценностью. Лейтмотивом идеологии "государственного социализма" был лозунг: "Все во имя человека, все для блага человека". Однако практика реального социализма, в сущности, на первое место ставила интересы государства, его могущество. Теперь в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека состоит главная обязанность государственной власти. Такова одна из основ конституционного строя Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное развитие России. Саратов, 1993. С. 5; Конституционное право РФ: Лекции / Отв. ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников. Саратов, 1995. С. 54.
Впервые в истории нашей страны отечественная конституционная модель действительно выстроена на главном императиве современного мира - гуманизм и права человека. Закрепляя в ст. 2 принципиальное положение, согласно которому "человек, его права и свободы являются высшей ценностью", а "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", Конституция РФ тем самым декларирует отличное от советских времен понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 94.
В основу действующей российской Конституции положена доктрина естественного происхождения прав и свобод человека. Гражданин Российской Федерации получает свои права в силу рождения, а не потому, что они дарованы государством. Из этого следует, что в отличие от прежних времен государство не может лишить прав своих граждан, в том числе не может лишить гражданства (тогда как в СССР подобная практика существовала повсеместно).
При этом неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу и отчуждение хотя бы части этой свободы в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституционность Российского государства предполагает, что государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод человека. Естественные и неотчуждаемые права и свободы - это безусловные притязания на свободную самореализацию индивида в обществе и государстве <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 28 - 29.
Как подчеркнул в своем Постановлении Конституционный Суд РФ, "все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, включая законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией Российской Федерации государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371.
Если в конституциях авторитарных режимов приоритет в отношениях государства и общества был отдан государству, которое на практике стремилось к бесконечному распространению контроля над жизнью общества, вплоть до контроля над каждой личностью, то в демократических конституциях на первом месте стоят интересы общества и человека, а государство является инструментом общественного управления и обеспечения гарантий прав и свобод граждан.
Как отмечает Б.С. Эбзеев, отечественная конституционная реформа конца 1980-х - начала 1990-х годов была призвана прежде всего юридически высвободить общество из-под диктата государства. При этом было необходимо не только конституционно закрепить, но и обеспечить реальный приоритет гражданского общества и определить формы его самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М., 2013. С. 76.
На практике становление должного баланса отношений личности - гражданского общества и государства происходит достаточно сложно и противоречиво, особенно в странах, переживающих переход от авторитарных режимов к демократии. Не последнюю роль в этом играет то обстоятельство, что в общественном сознании часто сливаются воедино два понятия - государство как высшая ценность и государство как аппарат управления, как бюрократия. В результате нередко происходит подмена смыслов, которая ведет к "провалам" демократии и ослаблению государства.
С одной стороны, бюрократия, стремясь избежать контроля со стороны общества, пытается поставить знак равенства между собой и государством, между частными интересами отдельных лиц и интересами государства. Следствием бесконтрольности и неприкосновенности чиновничьего аппарата являются неэффективность государственного управления, отсутствие свободы и несправедливость в общественных отношениях. Как писал нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен, "такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов..." <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Нуреев Р.М. "Угроза Левиафана" // Бьюкенен Дж. Сочинения / Пер. с англ. Сер. "Нобелевские лауреаты по экономике". М., 1997. Т. 1. С. 471.
С другой стороны, проактивно <1> настроенная общественность в своей справедливой борьбе с диктатом бюрократии способна дойти до отрицания ценности государства. Но государство - это не просто органы власти или система управления. Как отмечает С.В. Степашин, государство - это прежде всего основа идентичности российского народа и ценность, которую следует оберегать и защищать. И если в отечественной традиции такие термины, как "бюрократия", "чиновники", "аппарат", несут с собой отчетливо негативный оттенок, то понятие "государство" сопряжено с целым комплексом позитивных смыслов и положительных эмоций <2>.
--------------------------------
<1> Проактивность - способность активно осуществлять выбор цели, средства ее достижения, адекватные цели, подчинять этой цели свои стремления, мысли, чувства, действия, проявлять инициативу, отвечать за себя, за действия своих последователей, за осуществление поставленной цели и решение соответствующих ей задач (см.: Социологический словарь Socium (Электронный ресурс). 2003).
<2> Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 35.
Фактически в советских конституциях на самом высоком уровне был закреплен не диктат государства как такового, а диктат партийного и административно-бюрократического аппарата. История последних лет существования СССР наглядно показала, что не государство, а именно правящая бюрократия в конечном счете не смогла справиться с масштабным социально-экономическим и политическим кризисом в стране. Более того, именно она вызывала главное раздражение и недовольство общественности.
Как вспоминал В.А. Медведев, "осуществление нового политического курса во многом упиралось в необходимость кадровых перемен в центре и на местах... Нужны были новые люди, не отягощенные старыми представлениями, формами и методами работы" <1>.
--------------------------------
<1> Медведев В.А. В команде Горбачева: взгляд изнутри. М., 1994. С. 69.
Или, к примеру, 18 сентября 1990 г. в приложении к газете "Комсомольская правда" вышла в свет знаменитая работа лауреата Нобелевской премии по литературе А.И. Солженицына "Как нам обустроить Россию. Посильные соображения", в которой писатель-публицист заявлял, что "часы коммунизма пробили", и страстно призывал к переменам: "зачем нам еще цепляться за централизованную холостую, идеологически "регулируемую" экономику, приведшую всю страну к нищете? - только чтобы содержать паразитический аппарат, иначе ему не останется и последнего оправдания?" <1>.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения // Комсомольская правда. 1990. 18 сентября. Приложение. Специальный выпуск.
Однако борьба с диктатом КПСС и административно-бюрократическим стилем управления, объективно необходимая для выживания страны в условиях масштабного социально-экономического кризиса, привела к непредвиденному результату - слабеющая партийная бюрократия попыталась воспользоваться механизмами государственного принуждения, для того чтобы сохранить систему в неизменности, но попытка государственного переворота, предпринятая ГКЧП, стала катализатором мгновенного распада СССР. Россия также была затронута последствиями этого распада, поэтому многие проблемы, связанные с качеством и эффективностью реформ 1990-х годов, в основе своей имеют объективную слабость государственных институтов того времени, поскольку систему государства приходилось выстраивать и укреплять непосредственно в процессе работы по реформированию экономики и общественных отношений.
По мнению известного политического экономиста Ф. Фукуямы, либеральные реформы во многих странах не принесли желаемых результатов именно потому, что в погоне за максимальной либерализацией ученые и политики смешивали два измерения государства - его дееспособность (способность эффективно выполнять свои функции) и его силу (способность к ничем не ограниченному властному принуждению). Стремясь максимально "сократить государство", чтобы обеспечить необходимый "прирост свободы", реформаторы упускали из виду, что либерализация вне рамок эффективно функционирующих сильных государственных институтов чаще всего проваливается.
Как отмечал Ф. Фукуяма, одной демократии для создания эффективного государства, способного осуществить необходимые социально-экономические трансформации, абсолютно недостаточно. Если в наличии нет эффективных институтов, работоспособной политической системы и необходимого набора базовых общественных ценностей, то результатом самых демократических выборов становится возникновение формально легитимных, но абсолютно бесполезных структур <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Волошин О. Государство только начинается (О круглом столе журнала "Эксперт" с участием Фрэнсиса Фукуямы) // Эксперт - Украина. 2006. 23 октября. N 41 (90).
В юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее общепризнанные принципы и нормы международного права, действующие в России в соответствии с ее Конституцией. Как отмечает В.А. Четвернин, в области прав человека сложилась и действует система международных соглашений и механизмов контроля за их исполнением. Важнейшими для доктрины и практики прав человека в России являются Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., другие пакты о правах человека и особенно Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В силу положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ это позволяет воспринимать содержание Конституции с позиции международных стандартов права в области прав человека <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. С. 27.
§ 3. Политические основы конституционного строя
Российской Федерации
Статья 1 Конституции РФ закрепляет конституционно-правовой статус Российского государства и его основные сущностные проявления. Данная норма содержит все три основных элемента формы государства: демократический политический режим, федеративную форму государственного устройства и республиканскую форму правления. Вместе с этими тремя основными элементами формы государства ст. 1 Конституции РФ содержит еще одну важную характеристику России - правовое государство.
Демократическое государство. Демократический политический режим означает, что власть в государстве осуществляет народ, а каждый отдельный гражданин участвует в управлении государственными и общественными делами, в стране реально обеспечивается приоритет прав и свобод человека перед правами и интересами государства, действует принцип разделения властей, гарантируются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, свобода экономических отношений.
Демократизм обеспечивают конституционные нормы об основных правах человека и гражданина, в том числе политических, о гарантиях их обеспечения, демократическом характере федеративных отношений, формировании, компетенции и порядке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституционная теория анализирует в основном природу и практику реализации конституционного механизма государственной и политической власти. Но для понимания конституционных форм осуществления власти в государстве необходимо сделать ряд пояснений методологического плана и уточнений о категориальном аппарате науки.