Глава ІІІ. Акты органов и должностных лиц муниципального образования




Согласно действующему законодательству представительные органы, за одним исключением, выступают как обязательные органы в местном самоуправлении и обладают особым статусом, позволяющим выделять их в качестве ведущих органов местного самоуправления. Необходимо подчеркнуть, что зарубежное местное самоуправление определяет представительные органы в качестве и обязательных, и ведущих. Избираемые населением муниципальные советы во Франции, представительства общин в Германии, советы в Великобритании имеют особые полномочия, позволяющие им занимать ведущее положение в системе органов местного самоуправления этих государств.[3]

Российские представительные органы местного самоуправления прошли в сложный путь становления. От образования и функционирования к прекращению работы осенью формированию новых, посредством выборов депутатов и их современной деятельности. Как правило, ученые рассматривают общие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, в то время как всестороннее изучение их правового статуса позволяет показать непревзойденную роль представительных органов в системе местного самоуправления, а следовательно, значимость их нормотворческой деятельности.

Нормотворческая деятельность представительного органа муниципального образования определяется его природой. Именно представительные учреждения лучше других органов приспособлены к демократическому нормотворческому процессу в силу их социального назначения, способа формирования, состава, организационных форм деятельности. В результате они могут наиболее полно выразить в нормотворческом процессе интересы населения муниципального образования. Сущность природы представительного органа раскрывается в определении его понятия как выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Такое содержание природы представительного органа подтверждается его особым статусом, закрепленным в Конституции РФ.

Конституционные нормы включили представительные органы в число важнейших органов местного самоуправления – выборных. Это положение получило развитие в действующем законодательстве. П. 1, 2 ст. 34 ФЗ от
6 октября 2003 г.[4] определили представительный орган муниципального образования как обязательный и ведущий орган местного самоуправления. Такая роль представительного органа обусловлена его местом в системе организационно-правовых форм осуществления особой формы публичной власти – власти муниципальной. Она обеспечивается его исключительной компетенцией, не подвластной другим органам муниципального образования, и закрепляется п. 10 ст. 35. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления вправе решать только представительные органы. Это гарантирует их ведущую роль во всей системе местного самоуправления. Более того, перечень полномочий может быть дополнен в законодательстве субъектов и окончательно закреплен в уставе муниципального образования. Именно полномочия лежат в основе разграничения деятельности представительного органа с другими органами муниципального образования. Они и определяют пределы нормотворчества представительного органа муниципального образования.

Следовательно, акты представительного органа муниципального образования в соответствии с его природой также должны быть обязательными и превалирующими в системе актов органов местного самоуправления. Это и подтверждается п. 2 ст. 43 указанного Федерального закона. Законодатель поставил акты представительного органа в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме[5].

В качестве основных нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» назвал решения. Они являются нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его ведению.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. выделил два вида решений в
п. 3 ст. 43[6]: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Однако названные виды решений не охватывают всего объема исключительных полномочий, предоставленных представительному органу. Наряду с указанными решениями он принимает прежде всего устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Устав является своеобразной местной конституцией, включающей основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Кроме того, устав муниципального образования выступает основой дальнейшего местного нормотворчества, в том числе нормотворчества представительного органа. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимается этим представительным органом.

Принятие нормативных правовых актов является прерогативой представительного органа муниципального образования. Особая природа представительного органа порождает и классическую нормотворческую деятельность представительного органа муниципального образования. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов.

Вспомогательную роль в нормотворческой деятельности представительного органа играет его совет. В его состав, как правило, входят председатель представительного органа, заместитель председателя, председатели постоянных депутатских комитетов, управляющий делами представительного органа и в некоторых случаях депутаты. Совет представительного органа является небольшим совещательным органом, подчиненным представительному органу, который в период между его заседаниями осуществляет полномочия представительного органа, за исключением тех, которые не могут быть ему делегированы[7]. Совет представительного органа в соответствии со своим регламентом принимает непосредственное участие в нормотворческой деятельности на стадии подготовки проекта муниципального правового акта и его передачи на рассмотрение депутатского корпуса.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, в соответствии с п. 13 ст. 35 направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования[8]. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важным конституционным требованием в отношении нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, является доведение их до всеобщего сведения. Наиболее часто встречается такая форма обнародования, как опубликование акта местного самоуправления в муниципальных печатных средствах массовой информации и специальных бюллетенях, издаваемых органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, но не опубликованные, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Действующее законодательство лишь частично регулирует вопросы, связанные с нормотворчеством представительного органа поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Представительный орган в таком поселении не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. В результате решения принимаются не депутатским корпусом, а сходом граждан. Юридическая сила этих двух видов решений не одинакова, поскольку природа представительного учреждения и схода граждан различна. В нормотворческом процессе появляются разные виды актов, между которыми невозможно поставить знак равенства. Акты форм непосредственной демократии занимают более высокую нишу, чем решения представительного органа муниципального образования.

Представительный орган принимает основополагающие акты, порождающие другие виды нормотворческой деятельности муниципального образования. Наряду с актами представительного органа муниципального образования имеются и акты его структурных подразделений и должностных лиц. Это акты главы муниципального образования, если он является председателем представительного органа муниципального образования, акты председателя представительного органа, избираемого представительным органом из своего состава. И в первом и во втором случаях руководители издают постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (п. 4, 5 ст. 43).

Издание таких видов нормативных правовых актов, как постановления и распоряжения, обусловлено компетенцией главы муниципального образования и председателя представительного органа, ограниченной деятельностью по организации работы представительного органа. Действительно, природа актов руководителей представительного органа определяется теми полномочиями, которые они осуществляют в рамках своей деятельности.

Так, председатель представительного органа, избранный депутатами из своего состава, осуществляет свои полномочия на постоянной основе и представляет представительный орган в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, общественными объединениями; созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня, осуществляет руководство подготовкой заседаний; председательствует на заседаниях представительного органа, ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом; оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий; во исполнение решений представительного органа в пределах своей компетенции дает поручения постоянным комитетам представительного органа, иным органам местного самоуправления, должностным лицам самоуправления; организует прием граждан в представительном органе, рассмотрение их обращений; является распорядителем бюджетных средств по расходам, предусмотренным бюджетом муниципального образования на подготовку и проведение заседаний представительного органа и другим расходам, связанным с деятельностью представительного органа; решает другие вопросы, предусмотренные регламентом, а также порученные ему представительным органом.

Круг полномочий председателя представительного органа, избранного депутатами, очерчен пределами организации деятельности представительного органа. В соответствии с этим он может издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Если председатель представительного органа не издает никаких других актов, кроме постановлений и распоряжений по организации деятельности представительного органа, то глава муниципального образования в силу своей непосредственной компетенции по организации местного самоуправления издает также постановления и распоряжения. Несмотря на то, что федеральный законодатель предусмотрел необходимость разграничения полномочий такого руководителя (двойной статус), тем не менее на практике одинаковые наименования актов вводят нас в заблуждение. Видимо, необходимо найти иные наименования актов, учитывая совмещение одним лицом двух групп полномочий.

Нормотворчество представительного органа муниципального образования не только могло бы, но и должно основываться на типовых или модельных актах по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления. В юридической литературе предлагаются отдельные виды таких актов, например, модельный регламент представительного органа, примерный устав[9] и т.д. Но в субъектах Российской Федерации процесс разработки и принятия подобных актов идет медленно. Однако Самарская губернская Дума в соответствии с Законом Самарской области от 20 февраля 2001 г. «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления» приняла модельное положение «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления муниципального образования в Самарской области»[10]. Подобные акты совершенствуют муниципальное нормотворчество и способствуют своевременному внесению изменений в нормативные правовые акты.

Таким образом, представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Такая их роль обеспечивается исключительной компетенцией. В процессе реализации компетенции представительные органы муниципального образования осуществляют классическую нормотворческую деятельность. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов. Основными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительными органами муниципального образования, являются решения. Это решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования принимает устав. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимается этим представительным органом.

 

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

 

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

1. Из содержания этого пункта комментируемой статьи следует, что в регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта Федерации, способствует организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального правотворчества, субъекты Российской Федерации помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы.

 

К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Федерации данным вопросам уделено должное внимание. Есть законы, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты органам и должностным лицам местного самоуправления. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставах муниципальных образований, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку регламентам соответствующих муниципальных органов.

 

В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования актов представительных органов, тот тут наблюдается относительное единство. B большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

 

Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями, а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.

 


[1] Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 42.

[2] Федеральный закон от РФ 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2014г.)// Российская газета

25 июня2014 - Собрание законодательства Российской Федерации от 2014. N 22 ст. 2770

 

[3] Федеральный закон от РФ 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2014г.)// Российская газета

25 июня2014 - Собрание законодательства Российской Федерации от 2014. N 22 ст. 2770

[4] СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

[5] СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

 

[7]Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях; организация и технология. Обнинск, 2002. С. 72.

 

[9] Васильев В.И. Проект модельного регламента // Журнал рос. права. 2000. №10. С. 74–93.

[10] Модельные акты для муниципальных образований // Муниципальное право. 2003. №2. С. 29–31.



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-04-27 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: