Реформирование местного самоуправления требует серьезного научного, правового, методического обеспечения. Приоритетом современной реформы местного самоуправления в Российской Федерации является создание двухуровневой системы местного самоуправления, позволяющей демократизировать принятие решений по жизнеобеспечению муниципальных образований, а также максимально приближающей муниципальные услуги к населению.
Являясь важнейшей составной частью управления обществом, местное самоуправление претерпевает серьезные изменения, что диктуется следующими обстоятельствами:
- целесообразностью рассредоточения государственной власти по всем уровням управления и перераспределение в этой связи власти, собственности и ресурсов между государственными и муниципальными образованиями;
- потребностью в широкой демократизации всех сфер жизни Российского государства и формировании гражданского общества, необходимостью обеспечения активного, равноправного, а самое главное – реального участия населения России в управлении ее развитием;
- ориентацией местных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности всего дееспособного населения соответствующих территорий, уменьшение иждивенческих настроений в обществе;
- мобилизацией и широким использованием местного потенциала в интересах развития всей национальной экономики и повышения динамики экономического роста территорий.
Одним из основных и болезненных вопросов реформы местного самоуправления сегодня является разграничение компетенции муниципальных образований разного уровня. Этому есть как субъективные, так и объективные, правовые, причины. Основополагающим принципом местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления (решение вопросов местного значения) органами государственной власти и государственными должностными лицами, за отдельными исключениями, не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления. Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики.
Учитывая это, необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социальноэкономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией – демографической, региональной, геополитической и др.).
Реформа местного самоуправления позволила разграничить компетенцию и определить ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством благодаря закреплению за каждым видом муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, поселение) обязательного перечня вопросов местного значения. Вместе с тем реализация новой схемы разграничения вопросов местного значения на практике показывает, что она недостаточно адаптирована к региональным и местным особенностям и условиям. Прежде всего, в ней не учтены существенные различия в компетенции органов местного самоуправления сельских и городских поселений, особенности самоуправления в общинах коренных малочисленных народов, казачьего самоуправления. На первый взгляд может показаться, что социального баланса легче достичь в контексте централизации. Однако децентрализация предоставления социальных гарантий позволяет преодолеть громоздкость и анонимность государственной системы социальной помощи.
Муниципальные образования должны нести приоритетную ответственность за максимально приближенное к гражданам оказание социальной помощи и поддержки по месту их жительства.
Социальная направленность местного самоуправления основана на том, что социальное выравнивание и социальная поддержка лишены смысла, если они не ведут к появлению равной способности граждан действовать и принимать на себя ответственность. Однако до тех пор, пока органы местного самоуправления, оставаясь крайними в системе публичной власти, вынуждены компенсировать недостатки государственной системы социальной помощи и социального обеспечения, у них не может быть успехов в социальной политике. Предоставленная органам местного самоуправления возможность добровольного оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан за счет средств местных бюджетов приведет к усилению социальной дифференциации между богатыми и бедными муниципалитетами. Там, где жители действительно нуждаются в социальной поддержке, органы местного самоуправления, как правило, не располагают необходимыми ресурсами. В действующем законодательстве имеется значительное количество положений, фактически устанавливающих социальные нормы и требования к реализации муниципальных услуг. Они нуждаются в систематизации и расчистке подзаконных актов с целью обеспечения принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах, установленных исключительно законом.
Каждая муниципальная услуга должна получить нормативно установленные процедуры ее предоставления – регламент и обязательный стандарт, определяющий сущность и характеристики оказываемой услуги. Заложенные в административных регламентах и стандартах услуг возможности значительного повышения качества и эффективности муниципального управления останутся только на бумаге, если постоянное их соблюдение не станет привычкой для каждого муниципального служащего. Одним из самых существенных нововведений 131-го Федерального закона является подробное регулирование в нем форм межмуниципального сотрудничества. Федеральный закон № 131-ФЗ в качестве форм межмуниципального сотрудничества предусматривает договоры и соглашения между органами местного самоуправления, которые, в отличие от соглашений между органами государственной власти, не предназначены для передачи полномочий.
В условиях недостатка финансовых и материальных ресурсов для решения обязательных вопросов местного значения у большинства муниципальных образований создание межмуниципальных некоммерческих организаций и фондов, а также учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ является наиболее перспективным направлением развития местного самоуправления.
Органы местного самоуправления различных муниципальных образований вправе заключать между собой договоры и соглашения только в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Очевидно, что межмуниципальная кооперация была бы полезной и при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, однако такую возможность для муниципальных образований законодательство не предусматривает.
Активная интеграция России в мировое сообщество, ратификация ею основополагающих международных договоров, соблюдаемых во всех цивилизованных странах, предопределяют растущее влияние общепризнанных принципов и норм международного права на российское законодательство. Международно-правовые стандарты организации и деятельности местной власти закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. Очевидно, что признанные Россией европейские стандарты местного самоуправления во многих случаях не могут быть реализованы непосредственно, для их адаптации к российским условиям необходима постоянная и кропотливая работа всего юридического научного сообщества. Принципы и гарантии сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления таким образом, что позволяют сохранять национальное и местное своеобразие в любом государстве. При этом Европейская Хартия местного самоуправления допускает развитие в разных по масштабам территории, политическим и культурным традициям государствах различных моделей организации местного самоуправления.
Так, приоритетом современной реформы местного самоуправления в Российской Федерации является создание двухуровневой системы местного самоуправления, позволяющей демократизировать принятие решений по жизнеобеспечению поселений а также максимально приближающей муниципальные услуги к населению, а в Дании отмечается обратная тенденция – реформа местного самоуправления там направлена на снижение количества муниципалитетов при увеличении объема их полномочий, территориальных размеров и административно-хозяйственной устойчивости, что вызвано стремлением к большей эффективности и профессионализму в предоставлении специализированных публичных услуг.
Общеизвестно, что обе тенденции – децентрализация и глобализация – являются источниками одних и тех же рисков дестабилизации демократии. Поэтому при проведении любых государственных преобразований важно не упускать из поля зрения общепризнанные демократические принципы.
Для соблюдения международных стандартов в российской системе местного самоуправления существенное значение имеют законодательное совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе принципа субсидиарности, обеспечение реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом региональных и местных особенностей, а также укрепление финансовых основ местного самоуправления.
Следуя европейским демократическим стандартам местного самоуправления, необходимо поощрять свободу выбора способа действий местных властей при реализации ими делегированных государственных полномочий. Особую роль для обеспечения способности муниципальных образований в Российской Федерации «самостоятельно в рамках закона регулировать и управлять значительной долей публичных дел» имеет принцип соразмерности, инкорпорированный в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Этот принцип заключается в соответствии доходных источников местных бюджетов объему расходных обязательств органов местного самоуправления. Однако практическая реализация этого принципа тормозится отсутствием федеральных стандартов услуг, гарантированных гражданам законодательством Российской Федерации.
Сущность принципа субсидиарности заключена в признании самоуправления составных частей государства как основы разделения государственной власти между центром и регионами. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. В Европе считается, что смысл принципа субсидиарности в современном его значении был классически определен Папой Римским Пием XI в энциклике «Quadragesimo Anno» (15 мая 1931 г.): «Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющей более высокий ранг».
Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта местного самоуправления помогает выработать научно-практические рекомендации для имплементации в российское законодательство ряда демократических принципов и гарантий. Среди них:
- принципы субсидиарности и приближенности власти к населению;
- передаваемых полномочий;
- учета мнения населения муниципальных образований при изменении их границ;
- организационной самостоятельности местного самоуправления;
- гарантии финансовой и кадровой самостоятельности местного самоуправления;
- гарантии судебной защиты прав местного самоуправления;
- права муниципальных образований на межмуниципальное сотрудничество,
- другие международные демократические стандарты.
Пора расстаться с иллюзиями о возможности справедливого распределения ресурсов внутри государства. Глубокий и обстоятельный функциональный анализ полномочий и прояснение отношения полномочий к нормативной модели их ресурсного обеспечения (минимальные бюджеты, социальные стандарты, социально-технические нормативы) не приблизят нас сами по себе к справедливости распределения. Нужен новый тип функциональных отношений внутри государства, означающий переход от ресурсно-распределительного их типа к принципам субсидиарности в отношениях «разноуровневых» властей через реализацию правовой политики государства.
В обеспечении условий такого перехода – стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий. Распределение предметов ведения, полномочий и функций является динамическим и зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях и «больших» циклов конъюнктуры странового и мирового хозяйства. Произошел отход от сложившейся в советский период идеи «монументального» государственного строительства с распределением предметов ведения, полномочий и функций «на века», ставшей своего рода государственно-правовым эквивалентом плановой экономики.
Вся эта работа должна помогать в решении задач эффективного преодоления кризисов и обеспечения развития. Для этого институты власти понимаются как структуры, которые самоорганизуются, подстраиваясь под возникающие задачи, адаптируются к вызовам времени, к значимым процессам, которые протекают в стране и в мире, т. е. государство стремится постоянно улавливать «действительное положение дел». Легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил.
На повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития – не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации». Инициатива развития уходит от органов государственной власти к крупнейшим городам и финансово-промышленным группам. Теперь, оказавшись перед лицом необходимости конкурировать за привлечение на находящуюся в их юрисдикции территорию потоков капитала, акций и технологий, все уровни власти и местного самоуправления признают, что обязаны заниматься «комплексным социально - экономическим развитием».
Данная ситуация множественности программ развития породила требование того, чтобы эти программы имели определенную сочлененность принципиально неравными субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Практика постоянного перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначимости требует опоры на принцип субсидиарности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество организационно - управленческих структур.
Понятие субсидиарности включает два важнейших аспекта:
- субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;
- субсидиарность в отношениях между различными уровня-ми управления.
Согласно принципу субсидиарности составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, т. е. они существуют потому, что существует система), и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию либо выйти из нее (т. е. система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них).
Центральная администрация необходима не более, чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти). Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой реализации этого решения: не только содержательную (по концептуальной основе и набору предлагаемых мер) и ресурсную, но и пространственную: ведь в конечном счете все эти программы будут реализовываться на одной и той же местности – территории государства Российского – и в интересах одного и того же населения – народа России (хотя и распределенного между различными субъектами Федерации).
Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли функция производной от процессов глобализации или локализации.
Никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы. Разграничение полномочий должно касаться и отраслевого управления. Схема устройства исполнительной власти в Российской Федерации и местного самоуправления могла бы быть следующей:
- федеральный уровень (общегосударственный): а) силовые министерства; б) министерства для управления государственной собственностью и общими богатствами страны; в) министерства для проведения социальной политики;
- уровень субъекта Федерации (территориальный): а) органы управления инвестиционными проектами в области экономики и сельского хозяйства; б) органы формирования трудовой политики; в) органы государственной помощи культурного развития территорий; г) органы управления в сферах рентного развития территории (северный завоз на Севере; мелиорация – на Юге и т. д.);
- уровень местного самоуправления (муниципальный): а) ор-ганы проведения жилищно-коммунальной политики; б) органы регулирования образовательной деятельности, здравоохранения; в) органы, созданные для решения иных актуальных вопросов местной жизни (ремонт дорог, газификация, телефонизация, уборка мусора, жилищное строительство и т. д.).
Тем самым муниципальные образования будут обладать самой большой компетенцией в вопросах устройства жизни гражданина Российской Федерации.