Вопросы обеспечения граждан жильем, создание эффективных систем проведения капитального ремонта многоквартирных домов, модернизация систем коммунальной инфраструктуры являются одними из основных направлений государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Следует отметить, что организация функционирования жилищно-коммунального хозяйства напрямую влияет на уровень и качество жизни большинства жителей муниципальных образований. В настоящее время в данной сфере существуют ряд нерешенных проблем, связанных с:
- высокой изношенностью и низкой энергоэффективностью жилищного фонда и коммунальных сетей;
- непрозрачностью процедур установления тарифов на услуги организаций;
- слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, низким качеством услуг, предоставляемых ими населению, наряду с их высокой стоимостью.
За период с 2008 по 2012 год за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд содействия развитию ЖКХ) было отремонтировано почти 135 тысяч домов общей площадью свыше 400 млн. кв.м., что составляет 30 процентов площадей, нуждающихся в капитальном ремонте. В результате были улучшены жилищные условия 17,3 миллиона человек.
С другой стороны, по данным Федеральной службы государственной статистики, на начало 2012 года в Российской Федерации более 1,6 млн. многоквартирных домов, в которых проживают около 48 миллионов граждан, имели уровень физического износа в процессе их эксплуатации от 30 до 65 процентов. На сегодняшний день наблюдается неуклонный рост объемов жилья, требующего проведение капитального ремонта. При этом следует отметить, что основными причинами неудовлетворительного состояния многоквартирных жилых домов первых массовых серий являются:
- завершение безопасного периода их эксплуатации из-за невыполнения в нормативные сроки капитального ремонта указанных домов;
- низкое качество материалов и конструкций, использовавшихся при их строительстве в 60-е годы прошлого века.
В связи с этим необходимо применение системных подходов по решению вопросов переселения граждан из аварийного жилья и предотвращение дальнейшего ухудшения состояния жилищного фонда путем обеспечения проведения своевременного и эффективного капитального ремонта многоквартирных домов.
В настоящее время Государственной Думой приняты две законодательные инициативы, предусматривающие меры по дальнейшему реформированию жилищно-коммунального хозяйства и механизмы государственной поддержки развития и модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Так, Федеральным законом от 25.12.2012 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" предусматривается продление срока действия Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства на ближайшие три года, то есть до 1 января 2016 года.
В Федеральный закон от 25.12.2012 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" при рассмотрении его в Государственной Думе были внесены поправки, предусматривающие софинансирование за счет средств данного Фонда мероприятий не только на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, но и на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры. К региональным программам по модернизации систем коммунальной инфраструктуры относятся региональные программы, реализуемые в сферах водоснабжения, водоотведения, обращения с твердыми бытовыми отходами, теплоснабжения, электроснабжения. При этом целями региональной программы по модернизации системы коммунальной инфраструктуры являются повышение надежности и эффективности эксплуатации соответствующей системы коммунальной инфраструктуры, обеспечение установленного нормативами качества коммунальных услуг, предоставляемых с использованием такой системы.
Необходимо отметить, что с учетом перехода на комплексный и системный ремонт многоквартирных домов средняя по Российской Федерации цена за 1 кв. м соответствующих работ, по экспертным данным, составит 3,1 тыс. рублей. В этом случае объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации потребности в проведении капитального ремонт жилищного фонда, оценивается в сумме 3,6 трлн. рублей.
В целях решения задачи переселения граждан из аварийного жилищного фонда, признанного в установленном порядке таковым по состоянию на 1 января 2012 года, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям придется осуществить финансирование за счет средств своих бюджетов и других не запрещенных законом источников, по предварительным расчетам, 63,85 процента стоимости мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
Вместе с тем в 2011 - 2012 годах минимальная доля софинансирования указанных мероприятий за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла лишь от 20 до 50 процентов (в среднем 29,99 процента). В случае увеличения доли софинансирования таких расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований возникает обоснованное опасение, связанное с невозможностью обеспечения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями необходимого уровня софинансирования указанных расходов и вследствие этого невозможностью использования средств Фонда содействия развитию ЖКХ.
Кроме того, финансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет значительно осложнено нестабильным финансовым положением многих субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, в том числе в связи с их значительной дотационностью и увеличением объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга. При этом резкое увеличение доли софинансирования расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств граждан ухудшит социальное положение населения, поэтому необходим постепенный переход к ее увеличению.
Таким образом, создание эффективных и полноценных региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов без выделения из федерального бюджета существенных финансовых средств на софинансирование капитального ремонта многоквартирных домов может оказаться в ближайшей перспективе затруднительным.
В Федеральном законе от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (раздел 0.5 "Жилищно-коммунальное хозяйство") предусмотрены субсидии в виде имущественного взноса в Фонд содействия развитию ЖКХ для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в общей сумме 139,6 млрд. руб., в том числе в 2013 году – 41,4 млрд. руб., в 2014 году – 67,3 млрд. руб., в 2015 году – 30,9 млрд. руб.
Вместе с тем следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 25.12.2012 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" общий объем средств Фонда содействия развитию ЖКХ, необходимый только для полного переселения граждан из аварийного жилья, признанного таковым в срок до 1 января 2012 года, с учетом строительства энергоэффективных домов должен составить 217,0 млрд. рублей. Поэтому предусмотренный размер средств данного Фонда явно недостаточен для софинансирования мероприятий на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.
В связи с этим Правительству Российской Федерации при подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» необходимо:
- ежегодно предусматривать в течение 2013 – 2015 годов за счет дополнительных доходов федерального бюджета увеличение размера имущественного взноса Российской Федерации в Фонд содействия реформированию ЖКХ для увеличения лимитов предоставления субъектам Российской Федерации финансовой поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры;
- рассмотреть возможность внесения дополнительных имущественных взносов в Фонд содействия реформированию ЖКХ для предоставления финансовой поддержки на переселение граждан из аварийного жилищного фонда в объеме, позволяющем в течение 2013 – 2015 годов решить задачу переселения граждан из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу по состоянию на 1 января 2012 года. При этом доля софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств бюджетов муниципальных образований должна составлять от 30 до 50 процентов в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта Российской Федерации.
В целях решения проблем, связанных с финансовым обеспечением расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов принят Федеральный закон от 25.12.2012 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Его положения определяют правовые основы для создания и реализации механизмов финансирования капитального ремонта многоквартирных домов в субъектах Российской Федерации (региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов) за счет организационного обеспечения процесса планирования такого капитального ремонта и вовлечения в его финансирование собственников помещений многоквартирных домов. В соответствии с нормами данного Федерального закона устанавливается обязанность собственников помещений многоквартирных домов вносить ежемесячные взносы на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
В предмет правового регулирования Федерального закона от 25.12.2012 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", при рассмотрении его в Государственной Думе, потребовалось включить значительный круг вопросов, прежде всего, связанных с выбором моделей организации проведения капитального ремонта многоквартирных домов в рамках создаваемых региональных системы капитальных ремонтов, форм и механизмов аккумулирования перечисляемых на указанные цели средств, установлением механизмов, которые должны обеспечить сохранность аккумулируемых на капитальный ремонт средств, утверждением перечня работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, правил размещения временно свободных средств, формируемых в указанных региональных системах, и т.д.
При рассмотрении данного Федерального закона в Государственной Думе в его положения были внесены поправки, устанавливающие перечень работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов и порядок его дополнения, требования к порядку установления размера минимального обязательного взноса на капитальный ремонт, требования к порядку разработки и содержанию региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов, способам формирования фонда капитального ремонта и порядку контроля за его формированием, порядку формирования фонда капитального ремонта на специальном счете многоквартирного дома и региональным оператором и ряд других вопросов.
Минимальный размер взноса на капитальный ремонт будет устанавливаться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. При этом данный размер взноса должен будет определяться исходя из занимаемой общей площади помещения в многоквартирном доме, принадлежащего собственнику такого помещения, и может быть дифференцирован в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, с учетом его типа и этажности, стоимости проведения капитального ремонта отдельных элементов строительных конструкций и инженерных систем многоквартирного дома, нормативных сроков их эффективной эксплуатации до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков), а также с учетом установленного Жилищным кодексом Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации перечня работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В нормах Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 166) определен перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, оказание и (или) выполнение которых финансируются за счет средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Данный перечень включает в себя:
1) ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения;
2) ремонт или замену лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт;
3) ремонт крыши, в том числе переустройство невентилируемой крыши на вентилируемую крышу, устройство выходов на кровлю;
4) ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме;
5) утепление и ремонт фасада;
6) установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных
услуг, и узлов управления и регулирования потребления этих ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа);
7) ремонт фундамента многоквартирного дома.
Необходимо учитывать, что нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации указанный перечень услуг и (или) работ может быть дополнен другими видами услуг и (или) работ.
Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут утверждать региональные программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Данные программы необходимы в целях планирования и организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, планирования предоставления государственной поддержки, муниципальной поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. При этом очередность проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах будет определяться в региональной программе капитального ремонта исходя из критериев, которые установлены законом субъекта Российской Федерации и могут быть дифференцированы по муниципальным образованиям. В то же время в первоочередном порядке в данной программе должно предусматриваться проведение капитального ремонта:
- общего имущества в многоквартирных домах, в которых требовалось проведение капитального ремонта на дату приватизации первого жилого помещения при условии, что такой капитальный ремонт не проведен на дату утверждения или актуализации региональной программы капитального ремонта;
- многоквартирных домов, капитальный ремонт которых требуется в порядке установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с внесенными в Жилищный кодекс Российской Федерации изменениями вводится понятие "фонд капитального ремонта". Он будет формироваться за счет взносов на капитальный ремонт, уплаченных собственниками помещений в многоквартирном доме, процентов, уплаченных собственниками таких помещений в связи с ненадлежащим исполнением ими обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт, процентов, начисленных за пользование денежными средствами, находящимися на специальном счете.
Согласно нормам Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 170) собственники помещений в многоквартирном доме вправе будут выбрать один из следующих способов формирования фонда капитального ремонта:
1) перечисление взносов на капитальный ремонт на специальный счет в целях формирования фонда капитального ремонта в виде денежных средств, находящихся на специальном счете (формирование фонда капитального ремонта на специальном счете);
2) перечисление взносов на капитальный ремонт на счет регионального оператора в целях формирования фонда капитального ремонта в виде обязательственных прав собственников помещений в многоквартирном доме в отношении регионального оператора (формирование фонда капитального ремонта на счете регионального оператора).
Оба из указанных двух способов формирования фондов капитального ремонта имеют определенные преимущества и недостатки для собственников помещений многоквартирных домов. В то же время право выбора того или иного способа формирования фонда капитального ремонта возлагается исключительно на собственников данных помещений. Следует отметить, что принятие решений о выборе способа формирования фонда капитального ремонта, размере взноса на капитальный ремонт в части превышения его размера над установленным минимальным размером взноса на капитальный ремонт и ряда других относится к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. При этом только в случаях, если собственники помещений в многоквартирном доме в установленный срок не выберут способ формирования фонда капитального ремонта или выбранный ими способ не будет реализован в установленный срок, а также в некоторых других случаях орган местного самоуправления сможет принять решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении такого дома на счете регионального оператора.
Одной из основных задач государства в указанной сфере является создание одинаковых правовых, финансовых и организационных механизмов и условий для эффективного функционирования обоих систем капитального ремонта многоквартирных домов. При этом в целях решения данной задачи на федеральном уровне Правительству Российской Федерации необходимоосуществлять мониторинг за использованием и обеспечением сохранности жилищного фонда в Российской Федерации, созданием региональных систем капитального ремонта, контроль за соблюдением требований федерального законодательства в этой сфере, разработать методические рекомендации для субъектов Российской Федерации относительно порядка определения размера обязательного взноса на капитальный ремонт, перечня дополнительных работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов (помимо установленного на федеральном уровне), способов и порядка формирования в субъектах Российской Федерации фондов капитального ремонта многоквартирных домов, а также осуществлять методическое обеспечение деятельности региональных операторов, в то числе разработку рекомендаций по их созданию и организации деятельности, формам отчетности и порядку её предоставления.
К компетенции субъектов Российской Федерации предлагается отнести регулирование отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов. В связи с этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо:
- обеспечить создание и эффективное функционирование фондов капитального ремонта многоквартирных домов, в том числе принять нормативные правовые акты, необходимые для обеспечения своевременного проведения капитального ремонта многоквартирных домов, а также создания и организации деятельности указанных фондов (установить минимальный размер взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, порядок проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, порядок осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт, и обеспечением сохранности этих средств и т.д.);
- утвердить порядок и условия предоставления государственной поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, в том числе на предоставление гарантий, поручительств по кредитам или займам, в случае, если соответствующие средства на реализацию указанной поддержки предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации;
- предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на софинансирование мероприятий по созданию и организации деятельности таких фондов;
- утвердить региональные программы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов;
- установить требования к финансовой устойчивости деятельности региональных операторов и создать эффективную систему контроля за их деятельностью.
Следует также отметить, что в современных условиях все проблемы жилищно-коммунального хозяйства невозможно решить только за счет финансовых ресурсов бюджетов всех уровней. Важнейшим условием для развития жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований является привлечение в неё частных инвестиций. Государственно-муниципально-частное партнерство является важным и необходимым инструментом развития жилищно-коммунальной инфраструктуры. В связи с этим одной из важных задач государства и муниципальных образований является разработка комплекса эффективных мер по развитию государственно-муниципально-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.