С первого «нефтяного шока» начался самый глубокий мировой экономический спад второй половины XX в. Произошло ухудшение экономической конъюнктуры. Депрессия 1970-х гг. протекала на фоне энергетического кризиса. Он проявил себя не столько в физической нехватке нефти, сколько в резком ее удорожании, которое сделало нерентабельными энергоемкие производства. Развивать такие производства в государствах, не обладающих запасами энергоносителей, стало невыгодно. Реформа мировой экономики, осуществляемая путем согласованных усилий, стала определяющей задачей международной политики.
Хотя политическая разрядка продолжалась, умы политиков больше занимала экономика. В таких условиях взаимоотношения СССР и США стали трансформироваться в мирную экономическую и военно-техническую конфронтацию.
Эти незаметные сдвиги в середине 1970-х гг. были заслонены более важными событиями: в Европе предстояло довести до завершения совещание в Хельсинки, разобраться с нарушениями прав человека в СССР, углубить советско-американский диалог по контролю над вооружениями. Хотя в международных отношениях вызревали предпосылки новой вспышки конкуренции СССР и США, внешне все выглядело абсолютно стабильно.
Тем временем в 1974 г. в США начался политический скандал («уотергейтское дело»), в связи с обвинением администрации Р. Никсона в злоупотреблениях властью[19]. По американским законам это было серьезное правонарушение. Понимая всю серьезность ситуации, летом 1974 г. президент Р. Никсон подал в отставку. Его место занял вице-президент Д. Форд.
Республиканская администрация оказалась объектом критики по всем вопросам ее политики, включая внешнюю. Курс разрядки в отношениях с СССР стали называть непродуманным, а соглашения с Советским Союзом – невыгодными для Соединенных Штатов. Ощущая утрату общественной поддержки, республиканцы вели себя крайне осторожно, боясь дальнейшего обострения отношений с конгрессом.
Новый президент попытался включиться в переговоры с СССР. 24 ноября 1974 г. состоялась его встреча с Брежневым Л.И. во Владивостоке[20]. По завершении было подписано заявление, в котором фиксировались параметры будущего советско-американского соглашения об ограничении наступательных вооружений. Предполагалось, что СССР и США смогут сохранить пусковые установки баллистических ракет наземного и морского базирования, а также стратегические бомбардировщики в суммарном количестве, не превышающем 2400 единиц[21]. При этом для пусковых установок баллистических ракет наземного и морского базирования устанавливалось ограничение в 1320 единиц. Второй тур переговоров по ограничению стратегических вооружений (ОСВ-2) предполагалось завершить до конца 1975 г., затем приступить к следующей серии обсуждений (ОСВ-3). Договоренности 1974 г. осуществить не удалось. Обострение отношений было вызвано срывом советско-американских договоренностей по экономическим вопросам.
Еще в октябре 1972 г. между СССР и США было заключено соглашение о торговле и кредитах, в соответствии с которым стороны предоставляли друг другу режим наибольшего благоприятствования[22]. Одновременно было подписано соглашение об урегулировании расчетов между двумя странами по ленд-лизу – поставкам, которые США осуществляли Советскому Союзу во время Второй мировой войны. До 2000 г. СССР должен был выплатить Соединенным Штатам 722 млн.долл[23]. Осенью 1974 г. эти соглашения поступили на утверждение в конгресс. По ходу их рассмотрения сенатор-демократ Генри Джексон выступил с заявлением, в котором он изложил факты, иллюстрирующие ограничительную практику СССР в вопросах выезда из Советского Союза граждан, желающих его покинуть. Так же было указано на введение советскими властями в 1972 г. положения об обязательной выплате гражданами, подавшими заявления на выезд из СССР, компенсации за полученное ими в Советском Союзе бесплатное высшее образование. Речь сенатора вылилась в пылкое обвинение советского руководства в нарушении прав человека[24].
Ключевым моментом речи Г. Джексона было предложение внести поправку с Закон 1974 г. о внешней торговле (TradeActof 1974), в соответствии с которой режим наибольшего благоприятствования в торговле разрешалось применять лишь к тем коммунистическим странам, которые соответствуют критериям соблюдения гражданских свобод и прав человека, включая право на эмиграцию. В палате представителей конгресса аналогичное предложение внес конгрессмен Чарльз Веник. Впоследствии оба предложения были названы «поправкой Джексона – Веника»[25]. Она была направлена на то, чтобы обесценить для СССР советско-американское торговое соглашение 1972 г. Борьба вокруг принятия поправки породила атмосферу скандала вокруг всего комплекса советско-американских отношений[26].
В 1967 и 1973 гг. проблема еврейской эмиграции приобретала для внешней политики СССР повышенную остроту. Израильское правительство и руководители Всемирной сионистской организации старались стимулировать прибытие в Израиль переселенцев из Советского Союза, тратя на это значительные финансовые средства. Арабские страны делали заявления советской стороне, что выезд советских евреев способствует укреплению военной мощи Израиля. Москва старалась учитывать мнение Вашингтона, по возможности, не задевая интересы арабских государств.
Но демократам был нужен скандал. Сенатор Джексон всюду повторял требование увеличить число ежегодных выездов из СССР до 60 тыс. Ему подыгрывали американские еврейские организации. Кульминация скандала наступила 13 декабря 1974 г., когда поправка Джексона – Веника была принята. В январе 1975 г., СССР денонсировал советско-американское торговое соглашение 1972 г. и прекратил выплаты по ленд-лизу, которые он осуществлял в 1972 - 1974 гг[27].
На фоне нестабильности в американо-советских отношениях в августе 1975 г. в Хельсинки состоялось торжественное подписание Заключительного акта СБСЕ (Хельсинкского акта). Документ подписали 35 государств, включая два североамериканских – США и Канаду[28].
Основой Заключительного акта стали результаты работы трех комиссий. В первой комиссии обсуждался комплекс проблем европейской безопасности. Во второй – разрабатывались документы об экономическом и научно-техническом сотрудничестве и сотрудничестве в области окружающей среды. Третья комиссия рассматривала сотрудничество в области обеспечения гуманитарных прав, культуры, образования и информации.
Декларация была успехом линии на закрепление статус-кво в Европе. Она не решала всех проблем отношений между Западом и Востоком, но означала уменьшение вероятности обращения европейских стран к силе для урегулирования споров. В Хельсинки была подписана общеевропейская конвенция о ненападении, гарантами которой стали четыре из пяти имевшихся в мире великих держав, включая СССР и США. Такого успеха дипломатия XX века прежде не знала.
К Декларации по смыслу примыкал один раздел Заключительного акта, который назывался «Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения». В нем раскрывалось содержание понятия «меры доверия», к наиболее важным из которых были отнесены: взаимное предварительное уведомление о проведении крупных военных учений сухопутных войск или их передислокациях, обмен в добровольном порядке и на взаимной основе военными наблюдателями, командируемыми на подобные учения[29].Очень большое внимание в Заключительном акте было уделено сотрудничеству, относящемуся к вопросам обеспечения индивидуальных прав граждан, прежде всего гуманитарных. В заключительных разделах Хельсинкского акта стороны выразили намерение углублять процесс разрядки, сделать его непрерывным и всесторонним. Было решено продолжить общеевропейский процесс посредством регулярного проведения многосторонних встреч между всеми европейскими государствами в дальнейшем.
Совещание по безопасности и сотрудничеству коллективно подвело итог второй мировой войны и подтвердило бесперспективность политики с позиции силы. Однако декларированные принципы наткнулись на непреодолимые реалии международной политики сверхдержав.
Немного позднее был подписан еще одни немаловажный документ. Отмечая растущую заинтересованность и стремление к разрядке напряженности, страны-члены ООН приняли резолюцию 32/155 в 1977 г. с целью эффективного решения международных проблем[30]. При этом признавалось, что продолжение политики конфронтации и соперничества между государствами несовместимо с разрядкой международной напряженности. Данная резолюция ссылается на не такие важные документы как: «Устав Организации Объединенных Наций»[31], «Декларацию об укреплении международной безопасности»[32], где говорится о намерении осуществить новые шаги на пути ограничения стратегических вооружений. Подобные шаги показывают желание стран содействовать мирному урегулированию нерешенных международных проблем, стремиться к устранению причин и последствий международной напряженности, чтобы отношения между всеми государствами могли развиваться в направлении сотрудничества, а не конфронтации. Главная цель - недопущение возникновения ситуаций, которые могли бы поставить под угрозу международный мир. Но во взаимоотношениях двух сверхдержав уже преобладали совсем иные тенденции.
В повестке дня советско-американских отношений во второй половине 1970-х гг. снова стали заметное место занимать неевропейские проблемы. Москве не было необходимости взваливать на себя бремя соперничества с Соединенными Штатами в отдаленных точках планеты, где у СССР не было существенных экономических интересов и которые не имели ключевого значения для обороны Советского Союза. СССР стал укреплять позиции в зонах, к положению в которых Соединенные Штаты были наиболее чувствительны.
Со второй половины 1970-х гг. Советский Союз приобрел ряд опорных точек и пунктов захода военных кораблей на Красном море: в Сомали (1975 г., порт Бербера), в Эфиопии (1977 г., порт Массауа) и Южном Йемене (порт Аден и остров Сокотра). Эти точки позволили СССР создать слабую структуру для проецирования своей военной мощи на важные для жизнеобеспечения США пути транспортировки нефти с Ближнего Востока[33]. Это было проявлением новой военно-морской стратегии СССР, которая предусматривала создание мощных военно-морских сил, способных уравновешивать военно-морскую мощь США и создавать угрозу Соединенным Штатам из любой точки мирового океана. Такая стратегия требовала создания сети военных баз в разных точках мира.
Это было внедрением советского военного присутствия в районе, который был зоной жизненно важных интересов Запада. Формирование партнерских отношений с Сомали, Мозамбиком и Анголой налагало на Советский Союз дополнительное экономическое бремя, не давая ему значительных выигрышей. Расширение сети сателлитов вызвало распыление ресурсов СССР, отвлекая их от нужд внутреннего развития. Бремя помощи африканским странам стало еще тяжелее, когда в круг ее получателей попала еще одна беднейшая страна Африки – Эфиопия.
Появление за короткий промежуток времени в Африке четырех потенциально просоветских режимов было с тревогой воспринято на Западе. Советский Союз считал, что он вправе помогать дружественным африканским правительствам. Соединенные Штаты были уверены, что СССР нарушает советско-американское взаимопонимание о сохранении глобального статус-кво и пользуется временной слабостью США. В Вашингтоне стали обвинять Москву в возобновлении попыток установить мировую гегемонию[34].
Большое влияние на диалог держав оказало изменение политической ситуации внутри Соединенных Штатов. Новым президентом стал кандидат демократов Дж. Картер 20 января 1977 г. Он порицал республиканцев за прагматизм и беспринципность, которые те проявляли в отношениях с Советским Союзом. Демократы пришли к власти на волне разочарования избирателей в цинизме, с которым прежняя администрация нарушала принцип честной политической конкуренции. Моральная составляющая была для главы новой администрации важной частью политической программы, которую он был намерен осуществить внутри страны и на международной арене. Задачи внешней политики США он понимал в ключе противодействия попыткам СССР распространить свое влияние в мире и содействия центробежным тенденциям внутри советского блока. Эта логика имело мало общего с концепцией «статус-кво», которую отстаивали Г.Киссинджер и Р. Никсон.
При администрации Дж. Картера в кругах лиц, причастных к советско-американским переговорам, получила распространение идея «увязывания» (linkage), которая подразумевала движение к договоренностям между США и СССР в военной области в увязке с обсуждением вопросов защиты прав человека[35]. Американская сторона заняла жесткую позицию в этом вопросе после того, как в 1977 г. в Советском Союзе начались аресты членов «хельсинкских групп» и академик Сахаров направил президенту Картеру письмо с просьбой обратить внимание на факты нарушения прав человека в СССР[36]. Внутри администрации демократов был конфликт между государственным секретарем С. Вэнсом, который считал главной внешнеполитической задачей администрации решение военно-политических вопросов, и З. Бжезинским. Он полагал, что правозащитная проблематика важнее. Президент Картер колебался между двумя своими главными сотрудниками, чаще склоняясь к поддержке второго.
Во второй половине 1970-х гг. Соединенные Штаты подняли тему защиты прав человека до уровня крупной международной проблемы, стоящей в одном ряду с вопросами контроля над вооружениями, обеспечения энергоносителями и содействия развитию молодых освободившихся стран. Курс Картера заключался в утрате приобретений в области стабилизации отношений между Востоком и Западом. Ужесточение американских подходов к правам человека расширило спектр разногласий между Москвой и Вашингтоном. Эффект разрядки, проходившей в предыдущие годы, стал ослабевать.
В ходе переговоров СССР и США, выработать компромисс удалось. 15-18 июня 1979 г. в Вене после пятилетнего перерыва (с 1974 г.) состоялся советско-американский саммит, на который прибыли Брежнев и Картер. Был подписан советско-американский Договор об ограничении стратегических вооружений (он стал называться сокращенно «ОСВ-2», после чего и «Временное соглашение...» 1972 г. по аналогии стали «задним числом» называть «ОСВ-1»). Каждая сторона могла иметь не более 2400 единиц всех трех типов пусковых установок: МБР, БРПЛ, и тяжелых бомбардировщиков, способных нести ракеты класса «земля-воздух» с дальностью свыше 600 км. Каждая сторона имела право самостоятельно установить приемлемую для нее численность носителей каждого типа в пределах общей установленной суммы. Было согласовано, что к 1 января 1981 г. потолок в 2400 единиц при этом будет уменьшен до 2250. В пределах этих лимитов каждой стороне разрешалось иметь не более 1320 ракет с РГЧ[37]. Стороны договорились не увеличивать число боеголовок на имеющихся у них на вооружении типах ракет, что означало согласие США и СССР прекратить гонку вооружений в области производства новых видов РГЧ. Срок действия договора устанавливался до 31 декабря 1985 г.
Одновременно с договором, 18 июня 1979 г. было подписан протокол о запрещении развертывания крылатых ракет наземного и морского базирования с радиусом действия свыше 600 км[38]. В соответствии с документом также запрещалось создание мобильных пусковых установок МБР.
Вторую серию переговоров СССР и США о контроле над вооружениями удалось довести до успешного результата. Оставался открытым вопрос о ратификации подписанного. В последующие полгода вокруг него разворачивалась острая политическая борьба. Положение в третьем мире, как всегда в эти годы, не способствовало ее благоприятному исходу.
Международная ситуация стала еще более напряженной после обострения конфликта в Афганистане. 17 июля 1973 г. в этой стране произошел государственный переворот. Король был объявлен низложенным, к власти в Кабуле пришел Мохаммед Дауд. Монархия была упразднена, а страна провозглашена Республикой Афганистан. Новый режим был вскоре признан мировым сообществом. Москва одобрительно встретила переворот, поскольку Дауд был давно известен в СССР, так как он сотрудничал с левыми афганскими политиками.
В отношениях с великими державами новое правительство продолжило традиционную афганскую политику балансирования, не отдавая предпочтения ни одной из них. США не считали нужным менять свою политику в отношении Кабула, продолжая оказывать экономическую помощь Афганистану. Опасаясь усиления советского влияния, американские представители внушали Дауду, что главной целью их политики является содействие укреплению афганской независимости и курса на неприсоединение. Дауд рассматривал американское присутствие в своей стране как противовес советскому влиянию, одновременно убеждая Вашингтон в необходимости советско-афганского сотрудничества.
27 апреля 1978 г. в Афганистане армейские офицеры (члены и сторонники НДПА) совершили новый государственный переворот. Дауд и часть министров были убиты. Власть в стране перешла к НДПА, объявившей события 27 апреля «национально-демократической революцией». Афганистан был переименован в Демократическую Республику Афганистан (ДРА).
СССР признали новый режим. Отношения с Советским Союзом были провозглашены приоритетом во внешней политике ДРА. В первые месяцы была заключена серия соглашений и контрактов в области торгово-экономического, технического и культурного сотрудничества на общую сумму 104 млн долл. В страну прибыли сотни советских советников и специалистов. В июне 1978 г. было подписано соглашение о поставках советского оружия Афганистану на сумму 250 млн. долл[39]., и к апрелю 1979 г. число советских военных советников в стране достигло 1000 человек[40].
Союзнический характер советско-афганских отношений был закреплен Договором о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве сроком на 20 лет, подписанным Н. Тараки и Брежневым Л.И. 5 декабря 1978 г. в Москве[41]. Договор предусматривал сотрудничество сторон в военной области, но конкретно не оговаривал возможность размещения вооруженных сил одной стороны на территории другой.
Внутри правящей НДПА продолжал существовать межфракционный раскол. В стране усиливалось влияние экстремистского крыла халькистов во главе с Хафизуллой Амином. В сентябре 1979 г. его члены составили заговор и убили Н. Тараки, после чего вся власть сосредоточилась в руках Х.Амина, который продолжил линию на сотрудничество с СССР.
Между тем, явная неудача курса социально-экономических реформ НДПА привела к росту общественного несогласия. Правительство в Кабуле стало терять влияние в провинциях, переходивших под контроль вождей местных кланов, отказывавшихся признавать центральную власть. Провинциальные власти формировали собственные вооруженные отряды, способные сопротивляться правительственной армии. К концу 1979 г. антиправительственная оппозиция, выступавшая под традиционалистскими исламскими лозунгами, контролировала 18 из 26 провинций Афганистана. Возникла угроза падения кабульского правительства.
Режим Х.Амина в СССР считали неподходящим для проведения энергичной и одновременно гибкой политики в социалистическом духе. Со своей стороны, Х.Амин, сознавая ослабление своих позиций в стране, неоднократно просил Москву об оказании военной помощи для борьбы с исламской оппозицией. С этой целью он предлагал осуществить ввод в Афганистан советских войск.
27 декабря 1979 г. в Афганистан вошли контингенты советских войск, вместе с которыми в Кабул прибыл из Москвы лидер таджикской фракции Бабрак Кармаль, которого в СССР было решено выдвинуть на роль нового афганского лидера. Силами советских спецподразделений дворец Х. Амина в Кабуле был взят, а сам он убит при штурме[42]. Ввод войск формально был осуществлен на основании советско-афганского договора 1978 г.
Вмешательство СССР в афганские дела встретило повсеместное осуждение. Особенно резко его критиковали США, Китай и страны Западной Европы. В осуждение Москвы выступили руководители ведущих западноевропейских коммунистических партий. В знак протеста против советской политики Соединенные Штаты и ряд других западных стран в 1980 г. бойкотировали Олимпийские игры в Москве[43].
Самым серьезным последствием афганских событий было ухудшение международной обстановки в целом. В США стали подозревать, что Советский Союз готовится к прорыву в район Персидского залива, чтобы установить контроль над его нефтяными ресурсами. Спустя шесть дней после начала советского вторжения в Афганистан, 3 января 1980 г., президент Картер направил обращение в сенат с просьбой снять с ратификации подписанный в Вене договор ОСВ-2, который в результате так никогда и не был ратифицирован. Одновременно американская администрация официально заявила, что будет оставаться в пределах ограничений, согласованных в Вене, если Советский Союз будет следовать ее примеру. Острота конфликта была немного сглажена, однако политике разрядки пришел конец. Международная напряженность стала быстро возрастать.
Приход к власти Картера в 1977 г. сопровождался значительными осложнениями и обострениями в советско-американских делах, неудачными попытками администрации практиковать выборочную или дозированную разрядку[44]. Неоправданная задержка с завершением договора об ОСВ-2, который так и не был ратифицирован американской стороной, публичная конфронтация вокруг вопроса о правах человека, переключение внимания Картера на другие проблемы, включая активизацию связей с Китаем, отодвигали советско-американские отношения назад по шкале внешнеполитических приоритетов Белого дома, в то время, как сохранялось идеологическое и политическое давление на СССР с целью добиться изменений во внешней и внутренней политике. Действия Картера рассматривались советским руководством как прямое вмешательство во внутренние дела СССР и вызывали раздражение в Москве.
Все это в сочетании с бурным ходом событий в мире в 1977-1979 гг. при неоправданном конфронтационном вовлечении в них обеих держав и советская интервенция в Афганистан знаменовало развал политики разрядки в советско-американских отношениях и возвращение к «холодной войне».