Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

Паспорт Программы

Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

Республиканская целевая программа "Совершенствование системы управления твердыми бытовыми отходами в Республике Башкортостан" на 2011-2020 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 21 апреля 2008 года № 120 "О Концепции обращения с отходами производства и потребления в Республике Башкортостан на период до 2012 года" и Республиканской целевой программой "Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004-2010 годы и период до 2015 года)", утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 18 февраля 2004 года № УП-103 (с последующими изменениями), и направлена на совершенствование системы управления отходами в Республике Башкортостан.
Твердые бытовые отходы (далее - ТБО) - отходы, образовавшиеся в результате потребления продукции физическими лицами, а также готовые товары (продукция), использованные населением для удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства. Объем образования ТБО в населенных пунктах Российской Федерации составляет более 150 млн. куб. м в год. Основная часть ТБО уничтожается методом захоронения на полигонах различного типа и многочисленных свалках, менее 5% бытовых отходов проходит вторичную переработку.
Ежегодный объем образования ТБО в Республике Башкортостан постоянно растет, и в 2010 году он составил 1,7 млн.т. На одного жителя республики приходится в год в среднем около 250-300 кг ТБО. Тенденция роста удельных показателей образования отходов сохранится и в дальнейшем.
Существующая в Республике Башкортостан система обращения с ТБО основана преимущественно на захоронении их на свалках или полигонах ТБО (более 97%). На территории республики действуют около 3000 свалок ТБО, занимающих общую площадь более 2000 гектаров земли. Основная часть свалок ТБО (более 80%) не соответствует требованиям природоохранного законодательства (нет документов о земельном отводе, отсутствуют основные природоохранные сооружения, в том числе противофильтрационный экран, система сбора и утилизации фильтрата и др., не организован мониторинг окружающей среды). Многие сельские населенные пункты не охвачены системой сбора, транспортировки и размещения отходов. При этом накопление отходов наносит огромный экологический, экономический и социальный ущерб.
Несмотря на относительную дешевизну, полигонные технологии имеют существенные недостатки:
долговременное изъятие из оборота значительных площадей земель;
безвозвратные потери ценных компонентов ТБО;
быстрое переполнение существующих полигонов (свалок) из-за большого объема и малой плотности размещаемых отходов. Без предварительного уплотнения средняя плотность ТБО составляет 200-220 кг/куб.м, которая достигает всего лишь 450-500 кг/куб.мпосле уплотнения с использованием мусоровозов;
негативное воздействие на окружающую среду: загрязнение поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, почв.
Отрицательные воздействия от захоронения отходов проявляются также в повышении заболеваемости людей, ухудшении их жизненных условий, снижении продуктивности природных ресурсов.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1121-р), определены главные цели экологической политики государства на среднесрочную перспективу - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной, экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан до
2020 года, одобренная постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года № 370, определила основные направления обеспечения экологической устойчивости республики, среди которых утилизация, обезвреживание, экологически безопасное захоронение и размещение ТБО, ликвидация всех очагов загрязнения, не отвечающих нормативным требованиям полигонов отходов, несанкционированных свалок, отстойников, развитие систем использования вторичных ресурсов, в том числе переработки отходов путем строительства и модернизации комплексов по переработке отходов, мусоросортировочных и перегрузочных станций, полигонов отходов на территории Республики Башкортостан.
В соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "Об отходах производства и потребления":
территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями;
организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления согласно законодательству Российской Федерации;
порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
В рамках реализации Республиканской целевой программы "Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004-2010 годы и период до 2015 года)", утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 18 февраля 2004 года № УП-103 (с последующими изменениями), введены в эксплуатацию 34 полигона ТБО. В целях эффективной эксплуатации полигонов ТБО, построенных за счет средств бюджета Республики Башкортостан, распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 14 августа 2003 года № 785-р (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Республики Башкортостан
от 22 марта 2004 года № 194-р) создано государственное унитарное предприятие "Табигат" Республики Башкортостан (далее -
ГУП "Табигат" РБ), осуществляющее эксплуатацию полигонов через сеть филиалов.
В настоящее время эксплуатируется 41 полигон ТБО, находящийся в ведении организаций различных форм собственности: 15 -
ГУП "Табигат" РБ, 17 - муниципальных предприятий, 9 - коммерческих организаций.
Анализ мест расположения объектов размещения отходов (свалок ТБО) показал, что основную их часть составляют сельские свалки ТБО. Свалки не соответствуют требованиям природоохранного законодательства, их необходимо вывести из эксплуатации с последующей рекультивацией. На территории уже выведенных из эксплуатации свалок работы по рекультивации не проводятся.
Вопросы вывода из эксплуатации свалок ТБО и установления графика их вывода могут быть решены после проведения органами местного самоуправления детальной инвентаризации в целях выявления соответствия объектов размещения ТБО требованиям законодательства, создания пунктов сбора, переработки и обезвреживания отходов.
В настоящее время в муниципальных районах и городских округах Республики Башкортостан:
утверждены тарифы на вывоз и размещение на существующих свалках (полигонах) ТБО в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса";
локально внедряется система раздельного сбора отходов;
начата работа по приведению объектов размещения отходов (свалок ТБО) в соответствие с требованиями природоохранного законодательства;
в крупных населенных пунктах введены в эксплуатацию полигоны ТБО.
Несмотря на то, что приоритетным направлением в области обращения с ТБО считается переход от захоронения к их использованию в качестве вторичного сырья, средний уровень использования отходов на протяжении ряда лет в Республике Башкортостан составляет не более 3% от общего годового объема их образования. В хозяйственный оборот вовлекаются только высоколиквидные отходы, главным образом, лом черных и цветных металлов, полимерные материалы, высокосортные марки макулатуры, чистые текстильные, древесные отходы.
При этом анализ отходов непосредственно на полигонах в городах Нефтекамске, Стерлитамаке, Октябрьском, Туймазы показал возможность потенциального извлечения не менее 50% ценных компонентов из общего объема ТБО. Внедрение системы раздельного сбора отходов приведет к значительным экономическому, экологическому и социальному эффектам (сохранению природных ресурсов, снижению нагрузки на окружающую среду, созданию дополнительных рабочих мест).
ТБО по морфологическому признаку подразделяются на компоненты: бумагу, картон, пищевые отходы, дерево, металл (черный и цветной), текстиль, кости, стекло, кожу, резину, камни, полимерные материалы и прочие неклассифицируемые фракции. Морфологический состав ТБО зависит от множества факторов, включая времена года, климатические зоны, места образования и накопления отходов.
В республике имеется огромный ресурс вторичного сырья, измеряемый сотнями тысяч тонн, который в настоящее время вывозится на свалки и полигоны ТБО. Приоритетными компонентами ТБО, организацию сбора которых необходимо развивать в первую очередь, являются отходы бумаги, полимеров, лом черных и цветных металлов, текстиль, стеклобой, изношенные шины, покрышки. Для оптимизации организации сбора ТБО необходимо определить перечень отходов производства и потребления, подлежащих использованию в качестве вторичных материальных ресурсов в первоочередном порядке.
На объекты размещения отходов на территории Республики Башкортостан поступает ежегодно более 150 тыс. т макулатуры, 70 тыс. т картона, 28 тыс. т лома черных металлов, 107 тыс. т отходов полиэтилентерефталата, 14 тыс. т лома цветных металлов, 54 тыс. т пластмасс, 36 тыс. т текстиля.
Кроме того, наблюдается тенденция увеличения доли электронного лома (отработанной оргтехники, электронных бытовых приборов и оборудования). В последующие годы следует ожидать резкое увеличение поступления электрического лома на свалки. Так, по самым скромным подсчетам, ежегодно от населения и организаций будут направляться в места утилизации более 120 тыс. телевизоров, 160 тыс. компьютеров, 40 тыс. принтеров и копировальной техники, а также остальное морально и физически устаревшее оборудование общей массой более 10 тыс. т/год.
В целях определения приоритетных направлений в области сбора и рециклинга отходов в республике распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 1 сентября 2009 года № 941-р утвержден Перечень отходов производства и потребления, подлежащих сбору в качестве вторичного сырья на территории Республики Башкортостан. Однако в настоящее время данный Перечень не отражает реальной экономической ситуации на рынке вторичных материальных ресурсов (далее - ВМР). В связи с отсутствием пунктов сбора отходов, производств (установок) по их переработке использование указанного документа затруднено. Рынок ВМР развит на территории республики слабо.
В настоящее время в республике селективный сбор ТБО в целях выделения ВМР у населения практически отсутствует и его масштабная организация в ближайшее время проблематична (неподготовленность населения, сложные бытовые условия, отсутствие технического обеспечения для раздельного сбора и переработки и пр.). Мусор, который вывозят на сортировку из общих контейнеров, из-за высокого содержания пищевых отходов с большим трудом поддается сортировке на мусоросортировочных станциях. Несмотря на кажущуюся простоту процесса мусоросортировки, практически нет эффективно работающих линий: процент извлечения ВМР низкий - на уровне 10%, хотя изначально его содержание превышает 50%. Таким образом, коммерческий интерес представляют только бытовые отходы от предприятий. Одним из необходимых условий создания рентабельной системы селективного сбора отходов от населения является разделение мусора населением на пищевой и непищевой, что намного упрощает в дальнейшем сортировку на местах. Этот метод является более эффективным, чем система раздельного сбора мусора по компонентам.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", Методическими рекомендациями о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации, утвержденными постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 августа 2003 года № 152, планирование и дислокация объектов временного накопления отходов, нормативное количество транспортных средств для их вывоза, мероприятия по удалению отходов из частного сектора, рекреационных зон определяются на основе генеральных схем очистки территорий муниципальных образований, которые утверждаются органами местного самоуправления не реже чем один раз в пять лет.
В настоящее время материально-техническая база сферы обращения с отходами в муниципалитетах развита слабо. Использование устаревших контейнеров открытого типа приводит к ухудшению эстетического облика населенных пунктов, загрязнению прилегающих территорий, потерям качества потенциально содержащихся в отходах вторичных ресурсов из-за воздействия осадков. Недостаток специальной техники по вывозу мусора и высокий уровень износа имеющихся мусоровозов приводят к постоянным срывам графиков вывоза коммунальных отходов.
Не определен порядок обращения с отходами, образующимися непосредственно на строительных площадках. Утилизация таких отходов осуществляется неорганизованно, зачастую на несанкционированных свалках. Помимо негативного влияния на состояние окружающей среды утрачивается возможность дальнейшего использования строительных отходов как ценных строительных материалов.
Основными проблемами, препятствующими увеличению использования ВМР в экономике республики, являются:
отсутствие нормативной правовой базы, стимулирующей переработку и потребление вторичных материальных ресурсов;
отсутствие единой информационной среды, обеспечивающей участников рынка достоверной информацией об объемах и источниках образования отходов, потребностях во вторичных материальных ресурсах, доступных технологиях их переработки;
отсутствие системного подхода к организации сбора компонентов ТБО, направленного на извлечение вторичных ресурсов;
несовершенство тарифной политики в сфере сбора и удаления отходов с территории муниципальных образований республики;
неудовлетворительное состояние материально-технической базы муниципалитетов (недостаточное количество объектов размещения, высокий износ специализированной техники, устаревшие типы контейнеров);
неразвитость мощностей по первичной сортировке отходов и отсутствие стабильных крупнотоннажных поставок вторсырья на переработку;
недостаточное количество производств, использующих вторичное сырье для выпуска готовой продукции;
недостаточная развитость сети пунктов сбора вторичных отходов (преимущественно они организованы в крупных городах, районных центрах; сельские населенные пункты охвачены сбором отходов в меньшей степени);
отсутствие конкуренции в сфере переработки отходов;
низкая конкурентоспособность товаров, произведенных с использованием отходов, поскольку даже при относительной дешевизне соотношение цены и качества для них менее благоприятно, чем у продукции, изготовленной только из первичного сырья; отсутствие механизма продвижения на рынке продукции, произведенной из отходов;
проблема сбыта собранного вторичного сырья (из-за отсутствия специализированных предприятий данные отходы направляются на переработку и повторное использование за пределы республики); нерентабельность деятельности по сбору ряда компонентов ТБО из-за транспортных расходов;
недостаточность нормативных правовых актов по экономическому регулированию процесса сбора и переработки отходов и стимулирования развития малого и среднего предпринимательства в этой сфере; отсутствие экономических стимулов сокращения добычи и переработки первичного сырья и энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов;
отсутствие нормативных правовых актов, определяющих требования к природопользователям по обязательной утилизации компонентов ТБО, являющихся ВМР;
отсутствие порядка отнесения отходов к категории вторичного сырья.
Принимаемые администрациями муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан меры носят локальный характер, не позволяют использовать преимущества кооперации в создании межмуниципальной инженерной инфраструктуры, современных технологий обращения с отходами и в связи с этим не способны кардинально изменить в ближайшие годы положение к лучшему.
Таким образом, на сегодняшний день в Республике Башкортостан правовое регулирование обращения с отходами как с ВМР развито очень слабо. Сформировавшаяся на муниципальном и республиканском уровнях система управления отходами ориентирована главным образом на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами и не содержит стимулов для сокращения объемов их размещения в природной среде. Сократить поток отходов на объекты их захоронения можно только одним способом - масштабным и своевременным выделением из ТБО компонентов, пригодных для вторичного использования.
Отсутствие стратегических подходов к управлению отходами, единого органа, осуществляющего на республиканском уровне координацию действий органов государственной власти и участников рынка, вызывает несбалансированность мер государственного регулирования и управления в области обращения с отходами.
Сфера обращения с отходами в большинстве развитых стран представляет собой высокоразвитую, рентабельную и инвестиционно привлекательную отрасль производства. В условиях нашей страны лишь отдельные стадии обращения с отходами экономически выгодны и способны привлечь к участию инвесторов. Это сбор и транспортировка отходов с мест накопления. При этом эффективность каждой из указанных стадий зависит от конкретных экономических условий, устанавливаемых муниципалитетами.
Индустрия рециклинга в Республике Башкортостан еще только формируется и нуждается в серьезной государственной поддержке. Из зарубежного опыта известно, что значительная часть объемов образующихся отходов перерабатывается малыми предприятиями, эффективность работы которых определяется совокупностью мер поддержки как экономической, так и административной.
Для развития малых предприятий в области переработки отходов сформированы следующие условия:
наличие предложения отходов;
наличие технологии по переработке вторичного сырья;
заинтересованность общества в переработке отходов как фактора улучшения качества жизни и экологической обстановки в республике.
Задачей экономического регулирования сферы обращения с отходами является создание благоприятных условий для экологического предпринимательства, то есть деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.
Рынок сбора и переработки ТБО относится к рынку с неразвитой конкуренцией. Барьеры вхождения на рынок новых хозяйствующих субъектов связаны с капитальными вложениями в строительство новых предприятий по переработке и захоронению, а также административными и экологическими ограничениями.
Успешное развитие малого бизнеса в значительной степени зависит от обеспеченности предпринимателей финансовыми ресурсами как долгосрочного, так и краткосрочного характера. Мобилизация серьезных денежных средств невозможна без государственных мер развития инфраструктуры рынка финансовых услуг, расширения номенклатуры используемых финансовых инструментов, а также интенсификации конкуренции среди участников рынка.
Необходимо продолжить формирование конкурентной среды в сфере обеспечения экологической безопасности и природоохранной деятельности как одного из перспективных направлений развития предпринимательства, предусмотренных Концепцией развития малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан на 2006-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 июля 2006 года № 202 (с последующими изменениями).
Наиболее эффективными механизмами государственной поддержки малого бизнеса являются финансовые (имущественные); инфраструктурные; информационные (консалтинговые) механизмы.
Проблемы сбора, переработки и утилизации ТБО усилиями только муниципальных и государственных органов власти решить невозможно, равно как и усилий только малого и среднего предпринимательства в этой сфере недостаточно. Необходимо использовать механизм государственно-частного партнерства, в рамках которого возможно привлечение на контрактной основе представителей частного сектора экономики для более эффективного и качественного выполнения соответствующих задач.
Предприятия, выполняющие республиканские и муниципальные заказы, должны использовать (производить) определенное количество изделий из вторичных материалов. Для этого необходимо сформировать перечень продукции из ВМР, которая является безопасной и может использоваться для государственных и муниципальных нужд.
Для создания эффективного рынка переработки и сбора ТБО в Республике Башкортостан помимо стимулирующих мер в отношении участников рынка - субъектов малого и среднего предпринимательства необходимы:
разработка перечня видов предпринимательской деятельности, в области обращения с ТБО;
формирование регистров предприятий, потребляющих сырье, образующих и (или) перерабатывающих отходы;
осуществление мониторинга обращения с ТБО и соответствующих затрат на всех этапах технологического цикла: от образования до ликвидации отходов;
формирование базы данных по потребительским свойствам и экономическим показателям технологий и оборудования для переработки ТБО и связанным с ними капитальным и эксплуатационным затратам;
создание сети маркетинговых (консалтинговых) организаций в области вторичного ресурсопользования.
В республике зарегистрировано около 300 предприятий, имеющих лицензию на деятельность в области обращения с отходами, из которых большинство осуществляет деятельность по сбору, транспортированию и размещению (захоронению) ТБО. Непосредственно утилизацией (обезвреживанием и использованием) отходов занимается менее 10% специализированных предприятий.
Для повышения эффективности программных мероприятий необходимо соблюдение следующих принципов:
1) максимальное использование ресурсного потенциала отходов.
Данный принцип предполагает исключение захоронения отходов, обладающих ресурсным потенциалом, путем построения системы, направленной на извлечение максимального количества вторичного сырья за счет внедрения раздельного сбора, современных систем сортировки отходов, создания производств по переработке вторсырья;
2) минимизация количества отходов, направляемых на захоронение.
Реализация данного принципа осуществляется в целях снижения негативного воздействия объектов размещения отходов на окружающую среду за счет отбора утильных фракций в виде вторичного сырья;
3) укрупнение объектов утилизации отходов в целях повышения экономической эффективности инвестиций в развитие отрасли, строительства более совершенных полигонов и минимизации негативного воздействия на окружающую среду на стадии утилизации отходов.
Данный принцип подразумевает строительство межмуниципальных объектов по переработке и обезвреживанию отходов. Ограничением при реализации данного принципа является необходимость обеспечения оптимальной логистической доступности объектов в целях сохранения надежности функционирования системы удаления отходов и минимизации расходов населения на оплату жилищных-коммунальных услуг;
4) максимальное вовлечение частных инвесторов в систему обращения с отходами.
Внедрение современных технологий переработки отходов потребует значительных инвестиций. Основой развития отрасли должно стать максимальное привлечение частных инвестиций и обеспечение функционирования отрасли за счет рыночных механизмов. В целях снижения нагрузки на бюджеты различных уровней развитие системы обращения с отходами должно быть основано на максимальном использовании механизмов государственно-частного партнерства. При этом инвестиции в развитие объектов обращения с отходами производства и потребления со стороны бюджета Республики Башкортостан и местных бюджетов должны осуществляться либо в коммерчески невыгодные объекты сбора отходов (оборудование площадок накопления и временного хранения, организация экспериментов по раздельному сбору), либо в объекты, которые могут быть в последующем переданы инвесторам на коммерческих (в том числе инвестиционных) условиях.
Масштабность и сложность задач по совершенствованию системы обращения с ТБО и увеличению их использования в качестве ВМР, наличие в них значительного межотраслевого и межмуниципального аспектов, необходимость комплексного подхода и организации взаимодействия органов власти всех уровней, хозяйствующих субъектов и населения обуславливают решение данных задач программно-целевым методом. Только такой подход позволит сконцентрировать для их решения необходимые финансовые, организационные, технические и научные ресурсы, привлечь значительные объемы внебюджетных инвестиций.