Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на совместное и обособленное (ст. 38 ЗК РФ).
Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства.
По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на следующим образом (ст. 38 ВК РФ):
1) с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
2) с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
3) без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
При использовании водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, не допускается изменение водного режима этих водных объектов, которое может привести к нарушению прав третьих лиц.
Работы по изменению или обустройству природного водоема или водотока проводятся при условии сохранения его естественного происхождения и недопущения истощения вод (ст. 42 ВК РФ).
Физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.
На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.
Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.
В случае, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять меры по охране подземных водных объектов.
При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды (ст. 59 ВК РФ).
21.3. Организации и граждане
как субъекты прав водопользования
Права водопользования можно подразделить на две группы:
· общие для всех видов водопользования;
· особенные, обусловленные особенностями тех или иных видов водопользования.
Первая группа прав и обязанностей. Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право (ст. 39 ВК РФ):
1) самостоятельно осуществлять использование водных объектов;
2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;
3) пользоваться иными предусмотренными настоящим Кодексом, другими федеральными законами правами.
Соответственно и собственники водных объектов, и водопользователи при использовании водных объектов обязаны:
1) не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;
2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;
3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;
4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;
5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;
6) выполнять иные обязанности, предусмотренные Водным кодексом РФ и другими федеральными законами.
Вторая группаправ и обязанностей. Здесь в соответствии с Водным кодексом РФ можно выделить следующее:
· для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений (ст. 43);
· использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод должно осуществляться с соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 44);
· при использовании водохранилищ должен соблюдаться режим наполнения и сработки водохранилищ. пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ (ст. 45);
· водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические сооружения, обязаны обеспечить режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 46);
· водопользователи, осуществляющие сплав древесины, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины, не допуская сплава древесины без судовой тяги на водных объектах, используемых для судоходства, и молевой сплав древесины на водных объектах (ст. 48);
· при добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениям, а поэтому после окончания использования болота или его части должна проводиться их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания (ст. 52);
· водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов (ст. 62) и т.д.
Помимо соблюдения общих и специальных прав и обязанностей, водопользователи обязаны руководствоваться общими принципами земельного и водного права.
В частности, ст. 1 ЗК РФ обязывает водопользователей учитывать: значение земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве; приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат и т.д.
В ст. же 3 ВК РФ предусматриваются следующие основные принципы водного законодательства.
1. Значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
2. Приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду.
3. Сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами.
4. Целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей.
5. Приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.
6. Участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации.
7. Равный доступ физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством.
8. Равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц.
9. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход).
10. Регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.
11. Регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;
12. Гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.
13. Комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями.
14. Платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.
15. Экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.
16. Использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для осуществления традиционного природопользования.
21.4. Понятие «земли запаса» и их правовой режим
Землями запаса являются все земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого для сельскохозяйственного производства (ст. 103 ЗК РФ).
Такое понятие дает нам основание подразделять земли запаса прежде всего на государственные и муниципальные, а государственные земли запаса в свою очередь можно подразделять на земли федерального запаса и земли запаса субъектов Российской Федерации. Такое подразделение объясняется фактом реального существования земель запаса на территориях, находящихся в ведении Российской Федерации, ее субъектов и даже на поселенческих территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований.
Понятие «земли запаса», сформулированное в ст. 103 ЗК, содержит двусмысленную оговорку, «за исключением земель фонда перераспределения, формируемого в соответствии со ст. 80 настоящего Кодекса». Становится не вполне ясно, откуда исключается фонд перераспределения, из земель запаса или из земель, не предоставленных гражданам и юридическим лицам.
Регулирование фонда перераспределения в самостоятельной статье Земельного кодекса РФ и исчерпывающий перечень оснований для его формирования только из земель сельскохозяйственного назначения свидетельствуют о самостоятельности фонда перераспределения земель как правовой категории, которую не следует отождествлять с землями запаса. Этот фонд имеет самостоятельный правовой режим, определяющий, в частности, правила его использования.
В отличие от фонда перераспределения, который может использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством целей (ст. 78 ЗК РФ), использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию.
Значительное количество земель запаса сосредоточено в отдаленных, малоосвоенных районах Российской Федерации (на Дальнем Востоке, в Сибири и др.). Кроме того, земли запаса имеются также во всех районах европейской части России. Они могут переводиться во все предусмотренные земельным законодательством категории для использования в целях развития разных отраслей экономики и предоставляться гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством.
Как правило, земли запаса — это территории земельной поверхности, в силу каких-либо обстоятельств не использующиеся в хозяйственной деятельности. Нахождение в запасе — это «время ожидания своего часа», которое наступит, когда обществу для его многоцелевых нужд станут необходимы свободные земли. Территориальное размещение земель запаса является переменной категорией. Площадь земель запаса в силу различных оснований периодически уменьшается либо иногда возрастает.
Будучи временно невостребованными для хозяйственной деятельности либо гражданского оборота, земли запаса не могут считаться ничейными, бросовыми. У них имеется собственник — Российское государство в целом либо отдельный субъект Федерации или муниципальное образование. Это означает, что данные земли граждане и юридические лица не могут занимать без надлежащих правовых оснований, т.е. самоуправно.
Между тем на практике земли запаса нередко используются временно, случайными пользователями, например гражданами, проживающими на соответствующей территории. Местные органы власти мирятся с этим, поскольку земельные участки не используются под капитальные сооружения. Огороды же, которые на них традиционно располагаются, не создают у местных органов каких-либо хозяйственных проблем. Если земельный участок потребуется для государственных или муниципальных нужд, то он занимается без возмещения затрат нелегальным пользователям.
Фактическое занятие и использование земель по законодательству признается административным правонарушением и не может рассматриваться как основание для правообладания земельным участком. Нарушители, помимо привлечения к установленным видам юридической ответственности, не приобретают права на возмещение затрат, произведенных в результате самовольного использования земель запаса (п. 2 ст. 76 ЗК РФ).
Земли запаса, являясь государственной или муниципальной собственностью, подлежат государственному земельному учету. Сведения о них заносятся в кадастровую документацию. С заявлениемоб их учете должны обращаться государственные или муниципальные органы, в введении которых находятся названные земли.
Не могут считаться землями запаса участки, собственники или законные пользователи которых оставили их без надзора и использования, продолжая являться законными правообладателями по земельно-кадастровой документации. Лишь после того как в названную документацию будут внесены соответствующие изменения об отказе от земельного участка, он может быть зачислен в состав земель запаса.
Земли запаса как временно не используемые для хозяйственной деятельности участки по этому признаку сходны с землями, исключенными из хозяйственного оборота в целях их консервации. Но этим их сходство исчерпывается.
Консервация земель, или их временное исключение из хозяйственного оборота, осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий. Однако земли, выведенныеиз хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за их собственниками, землепользователями, землевладельцами (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в запас (Положение о консервации земель с изъятием из оборота, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830)[89]. Heдеградированные земли запаса имеют иную судьбу.
Контрольные вопросы
1. Какими объективными обстоятельствами определяется правовой режим земельного фонда?
2. Каковы особенности правового режима водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности?
3. Как соотносится право собственности на водоем с правом собственности на земельный участок, в границах которого находится данный водоем?
4. В каких случаях требуется и в каких случаях не требуется заключение договора на водопользование или предоставление водного объекта в пользование?
5. Что является единицей управления в области использования и охраны водных объектов?
6. Что является гидрографической единицей в гидрографическом районировании?
7. По каким критериям устанавливается ширина водоохраной зоны водоема?
8. В чем проявляются особенности правового режима водоохраной зон?
9. Чем характерен правовой режим прибрежных защитных полос?
10. Чем отличается общее водопользование от специального водопользования?
Глава 22
Общая характеристика земельного
законодательства в зарубежных странах
В законодательстве, практике и правовой доктрине зарубежных стран сложилось несколько юридических моделей реформирования сельского хозяйства, основу которой составляет земельное законодательство.
В странах Восточной Европы была радикальная перестройка аграрных отношений, основу которой составляли аграрные законы, обеспечивающие ликвидацию монополии государственной собственности на землю, перераспределение земли, существенное изменение социально-экономической структуры сельского хозяйства.
В Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Румынии, Югославии, Хорватии, Германии основу либерализации аграрных отношений составляла частная собственность на землю и имущество крестьян и хозяйственные связи между независимыми частными собственниками. Исходя из принципа равных возможностей частной и публичной собственности законодательство данных стран признает и поддерживает право аграрного предпринимательства и свободу конкуренции, которая может быть ограничена лишь конституционным законом.
Аграрные реформы в России и странах Восточной Европы стартовали примерно одновременно.
Для России началом практической реализации земельной и аграрной реформ был 1990 г., когда принимались рыночные аграрные законы первого поколения: Закон Российской Федерации «О земельной реформе», Программа возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса, Закон Российской Федерации «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Для Чехии и Словакии (ранее Чехословакии) начало земельной и аграрной реформ было связано с принятием 21 мая 1991 г. Закона «О регулировании имущественных отношений применительно к земле и иной сельскохозяйственной деятельности». Аграрная политика Чехии и Словакии была направлена на создание нормативно-правовых условий для развития и охраны аграрного предпринимательства, для формирования рынка сельскохозяйственных земель, труда и капитала в сельском хозяйстве, промышленных средств производства для сельскохозяйственных товаропроизводителей. Основное условие перехода к рынку согласно Закону от 21 мая 1991 г. было разгосударствление земельной собственности, внутренняя приватизация сельскохозяйственных угодий и имущества сельскохозяйственных кооперативов, реприватизация конфискованных в послевоенное время земель.
Начало реформирования земельных отношений и социально-экономической структуры сельского хозяйства в Болгарии относится к ноябрю 1990 г., когда к власти пришло новое правительство, объявившее о создании правового регулирования отношений земельной собственности, совместимого с рыночной аграрной экономикой. В Законе «О собственности и использовании сельскохозяйственных земель» 1991 г. была закреплена идея максимальной приватизации земли при выходе из кооператива и организации частных крестьянских хозяйств при передаче земли в частную собственность граждан из государственного и общественного земельного фонда. Законодательно были признаны и иные варианты приватизации, связанные с передачей земли в аренду, передачей земельного пая в сельскохозяйственный кооператив.
Принципиально изменился земельный строй и социально-экономическая структура сельского хозяйства Венгрии,аграрное законодательство которой исходило из необходимости коренного преобразования всей системы отношений собственности в сельском хозяйстве, в том числе и земельной собственности. Закон «Об урегулировании отношений земельной собственности», временный закон и модифицируемый Закон «О земле» устанавливали в связи с этим разные требования, относящиеся к приватизации и частному предпринимательству, разделу собственности между государством и органами самоуправления, акционированию сельскохозяйственных производственных кооперативов, а также к созданию экономических структур и рыночного саморегулирования сельского хозяйства.
Поощряя радикальное изменение системы сельского хозяйства, связанное в основном с реформированием в государственном и кооперативном секторах сельского хозяйства, аграрное законодательство Польши предусматривало комплекс мероприятий, связанных с приватизацией земли государственных хозяйств, переводом земли и части производственных фондов сельскохозяйственных производственных кооперативов на счета членов кооперативов, с отменой административных ограничений земельного оборота на частном рынке недвижимости. Одновременно законодательство Польши ориентировало на создание системы рыночной инфраструктуры (товарные биржи, сельскохозяйственные палаты), реорганизацию старых структур (крестьянская кооперация, банковская система).
В Румынии в соответствии с принятым в феврале 1990 г. «Законом о земельном фонде» земля была признана объектом частной собственности и входит в гражданский оборот.
Начало земельной и аграрной реформ в восточных землях Германии было связано с объединением Западной и ВосточнойГермании,сраспространением на восточные земли законодательства ЕС. Значительный шаг по пути к реформированию сельского хозяйства был сделан принятым 17 июня 1990 г. Народной палатой ГДР Законом «Об опеке» и Договором «Об объединении» от 31 августа 1990 г. В соответствии со ст. 25 Договора Закон «Об опеке», дополненный некоторыми условиями, продолжает действовать как федеральное право. Согласно преамбуле и параграфу первому Закона «Об опеке» его целью является устранение государственной монополии на предпринимательскую деятельность, приватизация принадлежащего прежде государству имущества и передача его в установленных Законом случаях общинам, городам, округам и землям, а также государству и создание тем самым частнопредпринимательских структур и нового экономического строя. Принятый 6 июля 1991 г. Закон ФРГ «Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР) к рыночным условиям» исходит из равноправия всех форм собственности, крестьянских семейных хозяйств, товариществ и обществ на основе капитала (договорных товариществ (полных и смешанных), товариществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ и кооперативов).
Естественно, что развитие законодательства о земельной и аграрной реформах в восточноевропейских странах и России осуществлялось неодинаково. Однако надо отметить, что земельный строй и социально-экономическая структура сельского хозяйства в этих странах во многом изменились. Российское аграрное законодательство движется сейчас в том же направлении, что и законодательство рыночно-ориентированных стран Восточной Европы, в котором получила отражение первая юридическая модель реформирования сельского хозяйства.
Совпадают более или менее и направления этого движения, связанного с приватизацией земельной собственности, перераспределением государственного и общественного земельных фондов, акционированием государственных и кооперативных сельскохозяйственных предприятий, формированием частнопредпринимательских структур в сфере агробизнеса, созданием рыночного механизма управления аграрной экономикой.
Стратегия и политика перехода к свободной рыночной аграрной экономике с эффективно действующими рыночными институтами открыли возможности для усиления интеграционных процессов в рамках европейского экономического пространства, создав предпосылки для возможного присоединения в будущем стран Восточной Европы к Общему рынку. Что касается стран, не являющихся членами ЕС, то их отношения с ЕС строились в тот период на основе принципов, определенных двумя важнейшими документами: «Развитие отношений ЕЭС со странами Центральной и Восточной Европы» и «Отчет о заседании комиссии ЕЭС, 1990 г. (SEC/90 и SEC/90/717)». К этим принципам относятся:
· открытость аграрной экономики для конкуренции и способность рыночно-ориенти-рованных стран к конкурентной борьбе за рубежом;
· свободное и равноправное присутствие на внутреннем продовольственном рынке иностранных компаний;
· создание условий для функционирования рынка труда, капитала, земли; создание единой налоговой системы и др.
Создание рыночной аграрной экономики в странах Восточной Европы, избравших проверенную в мире модель аграрного строя с преобладанием частного землевладения, кооперированного преимущественно в непроизводственных сферах (сбыт, снабжение, кредит и т.д.), требует эффективной интеграции стран Восточной Европы в мировую экономику, что предполагает их многостороннее сотрудничество в системе ВТО.
Важно и другое обстоятельство. В процессе реализации земельной и аграрной реформ Россия, Белоруссия, другие страны СНГ, государства Восточной Европы сталкивались с одинаковыми трудностями и препятствиями. Практический ход трансформации земельных отношений шел довольно медленно и противоречиво:
1) основная часть земель и имущества огосударствленных сельскохозяйственных кооперативов и части государственных хозяйств распределялся только между их членами;
2) удовлетворение претензий бывших собственников было затруднено их множественностью и нечеткостью организационно-правовых механизмов приватизации;
3) при передаче сельскохозяйственных земель в частную собственность в большинстве восточноевропейских стран не всегда соблюдались принципы последовательности, эволюционности процесса реформирования земельных отношений, что порождало серьезные нарушения всего воспроизводственного процесса в сельском хозяйстве, вызвало социальную напряженность на селе.
С этих позиций правовой опыт земельной и аграрной реформ в восточноевропейских странах являлся не только ориентиром для создания действенного механизма регулирования земельной и аграрной реформ, например, на Украине, но и позволял избежать многих ошибок и просчетов при моделировании и прогнозировании развития процессов по переводу украинского сельского хозяйства на рыночную основу.
Вторая юридическая модель реформирования земельных отношенийи социально-экономической структуры сельского хозяйства закреплена законодательством Китая,легализовавшим раздачу земли крестьянским хозяйствам.
Особая ценность этого правового опыта, который восприняли Вьетнам, Лаос, другие страны Юго-Восточной Азии, состоит в том, что, несмотря на приверженность законодателя государственной и коллективной собственности в сельском хозяйстве и отрицание какой-либо эволюции в сторону частной собственности на землю и частнопредпринимательской деятельности, он содержит много полезного в вопросах публично-правового регулирования аграрных отношений в рамках таких правовых институтов, как государственное регулирование ценообразования, кредитования, финансирования, налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей.
В наиболее концентрированном виде специфика китайской юридической модели реформирования сельского хозяйства выражена в принятом 25 июня 1986 г. Законе КНР «Об управлении землей», положившим начало первому этапу аграрной реформы. Нормативно-правовые условия для осуществления земельной и аграрной реформ создавали также Временные правила КНР «О налогообложении на пахотную землю», утвержденные Госсоветом 1 апреля 1987 г., Временные положения «Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов», утвержденные Сельскохозяйственным и Народным банками Китая 20 августа 1987 г.
Второй этап аграрной реформы начался с принятием на первой сессии ВСНП седьмого созыва (апрель 1988 г.) поправки к Конституции КНР, разрешившей передачу крестьянам за плату или на иных условиях права пользования подрядными участками других крестьян. На решение этой проблемы были ориентированы также Программа развития сельского хозяйства Китая в 1990-е гг. (август 1993 г.), Постановление о развитии высокопродуктивного, высококачественного и высокоэффективного сельского хозяйства (сентябрь 1992 г.), Закон КНР «О сельском хозяйстве» (июль 1993 г.), Положение о защите основных сельскохозяйственных земель 1994 г.
В 1974—1984 гг. в связи с внедрением семейного подряда, семейной формы организации производственной деятельности крестьян увеличился темп роста сельскохозяйственного производства и повысился уровень благосостояния населения.
Однако, несмотря на провозглашенной в начале аграрной реформы тезис о преимуществах семейного подряда, Правительство Китая в середине 1980-х гг., не колеблясь, отошло от него и выступило за многообразие организованных форм подрядной ответственности, сохранение модернизированного крупного производства, укрепление землепользования, расширение найма дополнительной рабочей силы, сдачу земельных наделов крестьянскими дворами в субаренду другим сельским жителям.
Эти и другие новые и сложные юридические проблемы нашли свое частичное, хотя и непоследовательное разрешение в Законе КНР «Об управлении землей» от 25 июня 1986 г., Временных правилах КНР «О налогообложении на пахотную землю» от 1 апреля 1987 г., Временных положениях «Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов» от 20 августа 1987 г., заложивших основу для углубления земельной и аграрной реформ, взаимосвязанных с реформой в городе, перестройкой деятельности структур, которые связывают сельское хозяйство с другими отраслями АПК (организация снабжения и закупок, механизация работ, ирригация, переработка сельскохозяйственной продукции, кредитное обеспечение сельского хозяйства).
Основными направлениями земельной и аграрной реформ Китая были:
1) преобразование системы землепользования, связанное с передачей земли в государственную собственность, перераспределением земли между крестьянами, сохранением коллективной собственности на землю, постепенным совершенствованием подрядной системы;
2) структурная перестройка сельского хозяйства, развивающегося на основе многообразия форм собственности и хозяйствования на селе при сохранении господствующего положения семейных, подворных форм хозяйствования;
3) радикальные изменения системы кредитно-банковских учреждений (Сельскохозяйственного банка и кредитных сельскохозяйственных кооперативов), обслуживающих кредитование производственных кооперативов, сельских коллективных хозяйственных организаций, крестьянских дворов, функционирующих на основе коллективного и индивидуального подрядов, и других коммерческих организаций в сельской местности. Закон «Об управлении землей» исходит из признания земельной собственности в качестве основного самостоятельного производственного отношения в системе социалистических земельных отношений. Экономическая основа социалистического общенародного государства на современном этапе земельной реформы в соответствии с нуждами социалистической модернизации закреплена в разделе 2 «Право собственности на землю и право землепользования» указанного Закона.
Основу земельных отношений составляли социалистическая собственность в форме государственной и коллективной собственности (ст. 6—8 Закона «Об управлении землей»). В качестве объекта государственной собственности законодатель признавал лишь землю городов. Что касается земель в селах и пригородах, то она относилась к коллективной собственности, исключая участки, находящиеся в государственной собственности.
Государственная собственность на землю рассматривалась китайским законодателем в качестве синонима общенародной собственности. Общенародный характер государственной собственности на землю выражался в том, что единым и единственным субъектом государственной социалистической собственности признается государство, которое использует землю в интересах всего народа. Поскольку закон отвергает многосубъектность общенародной (государственной) собственности, отдельные государственные органы (народные правительства, органы земельного управления всех уровней) лишь управляют использованием и охраной земель, в том числе и тех, которые являются объектом государственной собственности.
В Закон «Об управлении землей» была включена общая норма не только о видах коллективной собственности на землю, но и о праве землепользования. Земля могла принадлежать на праве коллективной собственности деревенским сельскохозяйственным производственным кооперативам, другим сельским коллективным хозяйственным организациям или комитетам сельского населения (низовым органом сельского управления), предусмотрены также случаи возникновения коллективной собственнос