Глава 2. Бюджетная система Украины
Структура бюджетной системы Украины
Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней.
Структура бюджетной системы обусловлена формой государственного устройства, под которой понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий между центром и территориальными образованиями.
По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные (федерация, конфедерация). В соответствии со статьёй 2 Конституции Украина является унитарным государством.
Бюджетная система Украины выстроена исходя из государственного административно-территориального деления и имеет два уровня (1-й - государственный бюджет, 2-й - местные бюджеты):
- бюджетная система Украины - совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, построенная с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориального устройства и урегулированная нормами права;
- местные бюджеты - бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления (по данным Министерства финансов, в Украине насчитывается 12083 местных бюджета);
- бюджеты местного самоуправления - бюджеты территориаль ных общин сел, поселков, городов и их объединений.
Более подробная структура бюджетной системы Украины отражена на схеме №1.
С точки зрения, которая рассматривает бюджет как план формирования и использования централизованного фонда финансовых ресурсов, в Бюджетном кодексе Украины используются следующие определения:
1. Сводный бюджет - совокупность показателей бюджетов, которые используются для анализа и прогнозирования экономического и социального развития государства.
2. Сводный бюджет Украины включает показатели Государственного бюджета Украины, сводного бюджета Автономной Республики Крым и сводных бюджетов областей и городов Киева и Севастополя.
3. Сводный бюджет Автономной Республики Крым включает показатели бюджета Автономной Республики Крым, сводных бюджетов ее районов и бюджетов городов республиканского значения.
4. Сводный бюджет области включает показатели областного бюджета, сводных бюджетов районов и бюджетов городов областного значения этой области.
5. Сводный бюджет района включает показатели районных бюджетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района.
6. Сводный бюджет города с районным делением включает показатели городского бюджета и бюджетов районов, которые входят в его состав. В случае, когда городу или району в городе административно подчинены другие города, поселки или села, сводный бюджет города или района в городе включает показатели бюджетов этих городов, поселков и сел.
Местные бюджеты Украины являются самостоятельными. Государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления. Органы власти Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления средствами соответствующих бюджетов не несут ответственности за бюджетные обязательства друг перед другом, а также за бюджетные обязательства государства.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, а также правом соответствующих органов власти самостоятельно и независимо друг от друга рассматривать и утверждать соответствующие бюджеты.
Государственный бюджет Украины
О том, что собой представляет бюджет государства, в современной учебной литературе по финансам доминируют три дополняющих друг друга точки зрения:
1)бюджет - это централизованный фонд;
2)бюджет - это денежные отношения;
3)бюджет - это план.
1. «Государственный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов государства, который используется для исполнения возложенных на него функций».
Трудно не согласиться с данным определением, поскольку оно отражает очевидный факт.
2. «По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с формированием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления».
И здесь с автором не поспоришь, так данная точка зрения в методологическом плане является выверенной и «выстраданной» несколькими поколениями советских ученых-экономистов.
Если рассматривать бюджет как отношения, то необходимо внести некоторую корректировку. Дело в том, что в Украине государственный бюджет (и местные бюджеты также) формируется не только посредством финансовых отношений, но и в результате товарно-денежных отношений:
- предоставление платных услуг государственными структурами (платное образование, платные услуги в сфере здравоохранения и т. д.);
- продажа товарных запасов Государственного резерва Украины;
- продажа имущества Министерства обороны Украины;
- продажа земли, находящейся в государственной и коммунальной собственности.
В совокупности поступления от товарно-денежных отношений в бюджеты разных уровней составляют не менее 10 % от размера сводного бюджета Украины. Исходя из этого, о бюджете Украины, по всей видимости, корректнее было бы говорить не как о чисто денежных отношениях, а как об экономических отношениях.
3. «Государственный бюджет – план формирования и использования финансовых ресурсов на текущий год для обеспечения заданий и функций, которые осуществляются органами государственной власти»
Данная точка зрения рассматривает бюджет с позиций законодательного установления финансовой базы государства. В подтверждение этому целесообразно привести наиболее обобщенное определение бюджета, используемое в законодательстве Украины: «бюджет – план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения заданий и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода».
Все изложенные точки зрения едины в одном - финансовые ресурсы бюджета предназначены для выполнения задач и функций, закрепленных за государством, в лице центральных и местных органов власти.
Бюджет имеет свои функции. Большинство ученых выделяют две:
1)распределительная;
2) контрольная.
Благодаря распределительной функции бюджета осуществляется концентрация финансовых ресурсов в руках государства и использование их на реализацию функций государства. Масштабы перераспределения ресурсов через бюджет Украины довольно велики (см. табл. №1). Пожалуй, ни одно из других звеньев финансов не производит такого многовидового (межотраслевое, межтерриториальное) и многоуровневого (государственный, областной, городской и т. д.) перераспределения ресурсов, как бюджет.
Принято считать, что оптимальным удельным весом бюджета в ВВП для страны с рыночной экономикой является величина порядка 30 %. По крайней мере, в одной из наиболее развитых (в экономическом смысле этого слова) стран мира (США) такое соотношение, говорят, поддерживается. Украина, как видно из таблицы, тоже пытается соответствовать данному показателю.
Контрольная функция заключается в том, что бюджет объективно - через формирование и использование фонда денежных средств государства - отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.
Анализируя (в разрезе источников) размеры финансовых поступлений в бюджет, можно оценить эффективность работы экономики в целом и отдельных её звеньев. Оценивая результаты реализации различных государственных программ, финансируемых за счет бюджета, можно судить об их эффективности (отношению затрат к полученному результату).
В настоящее время государственный бюджет и местные бюджеты состоят из двух частей: общего фонда и специального фонда. Но так было не всегда.
До провозглашения независимости Украины бюджетные учреждения, помимо бюджетных ассигнований, имели внебюджетные средства. Операции с ними осуществлялись через соответствующие текущие счета, открытые в учреждениях Госбанка СССР. Специальные средства состояли из поступлений, которые получали бюджетные учреждения в процессе своей деятельности: от реализации продукции, выполнения работ и предоставления услуг. Использование каждого вида этих средств осуществлялось согласно порядку, который устанавливался Минфином СССР.
Согласно Инструкции Министерства финансов СССР бюджетные учреждения ежегодно составляли сметы доходов и расходов по каждому виду специальных средств. Суммы превышения доходов над расходами подлежали внесению в бюджет (подобным образом сейчас вносится в госбюджет Украины разница между доходами и расходами НБУ).
В 1990 году был принят Закон Украины «О бюджетной системе Украины», в соответствии с которым советы всех уровней получили право образовывать и использовать внебюджетные фонды. В 1996 - 1997 годах в Украине было создано и действовало свыше 600 внебюджетных фондов. Практически каждое министерство и другие органы государственной власти старались разными методами образовать внебюджетные фонды и иметь собственные средства, неподконтрольные государству. Процесс принял такой характер, когда даже правоохранительные и контролирующие органы, призванные следить за правильностью использования государственных средств, тоже формировали и использовали собственные (значительные по объемам) внебюджетные финансовые ресурсы. Общая сумма поступлений внебюджетных фондов и специальных средств учреждений в 1996 году составляла 6 % общей суммы доходов государственного бюджета, в 1997 году - 6,8 %. В дальнейшем размеры отчислений уменьшались, но тем не менее оставались значительными. Использование внебюджетных средств осуществлялось, как правило, бесконтрольно, на собственное усмотрение руководителей бюджетных учреждений
Во время формирования государственного и местных бюджетов ресурсы внебюджетных фондов и внебюджетные средства бюджетных учреждений не учитывались. В связи с этим бюджет не отображал реального размера государственных финансовых ресурсов, а также ресурсов бюджетных учреждений. Вместе с тем учет и включение внебюджетных средств в состав государственного бюджета создали бы условия для обеспечения прозрачности бюджета и реальной оценки объемов всех источников поступлений, за счет которых содержатся бюджетные учреждения и организации.
В апреле 1998 года Счетная палата проинформировала Президента Украины, Верховную Раду Украины и Кабинет Министров Украины о результатах проверок деятельности внебюджетных фондов и внесла предложение о необходимости включения внебюджетных средств учреждений в бюджет в виде специального фонда. Предложение было учтено, и впервые в практике бюджетного процесса Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» образован специальный фонд государственного бюджета.
Таким образом, с 2000 года внедрен общий и специальный фонды Государственного бюджета Украины и местных бюджетов и соответственно бюджетных учреждений. Начиная с 2000 года все внебюджетные средства бюджетных учреждений получили статус средств Государственного бюджета Украины или местных бюджетов.
С принятием в 2001 году Бюджетного кодекса Украины (БКУ) были регламентированы общие правила формирования и использования бюджетных ресурсов, в том числе специального фонда. Бюджетным кодексом Украины предусмотрено, что бюджет может состоять из общего и специального фондов и такое разделение определяется законом о Государственном бюджете Украины. Специальный фонд бюджета включает бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений.
Счетная палата Украины отмечала тот факт, что источники наполнения специального фонда и соответствующие расходы в законах о государственном бюджете определяются бессистемно и без достаточного законодательного урегулирования. Одни и те же источники поступлений средств относились в разные годы то к общему, то к специальному фонду. Специальный фонд формируется также и за счет источников доходов, которые обеспечивают общегосударственные нужды и по своей природе должны планироваться в общем фонде государственного бюджета (например, НДС, налог на прибыль, акцизы).
Помимо общего и специального фондов, в бюджетах разных уровней предусматривается наличие резервного фонда. Резервный фонд формируется для осуществления непредвиденных расходов, которые не могли быть предусмотрены при составлении бюджета. Размер резервного фонда бюджета не может превышать 1 Л от расходов общего фонда бюджета соответствующего уровня. В Государственном бюджете Украины резервный фонд предусматривается в обязательном порядке. Решения о необходимости создания резервного фонда в местных бюджетах принимаются местными советами самостоятельно.