| Традиционная | Новая |
| Монополия на производство и предоставление общественных благ | Конкуренция за право производить или предоставлять общественные блага |
| Доминирует механизм бюрократии | Доминирует механизм рынка |
| Функциональная специализация | Горизонтальная и вертикальная интеграция |
| Приоритет интересов власти | Приоритет интересов закона и потребителя |
| Противопоставление политики и администрации | Разграничение функций политики и администрации на основе контракта |
| Автократичность управления | Менеджмент участия |
| Вертикальная структура управления | Адаптивная (органическая) структура |
| Централизация в принятии решений | Децентрализация в принятии решений |
| Ориентация на концентрацию власти | Ориентация на достижение целей |
| Опора на специалистов | Опора на группы и команду |
| Ориентация на воспроизводство, функционирование | Ориентация на развитие |
| Стандартизация, специализация и формализация | Многофункциональность и ориентация на результат |
| Главный ресурс – власть и полномочия | Главный ресурс – квалификация персонала |
| Главный ресурс руководителя – статус | Главный ресурс руководителя – интеллект, знание |
| Авторитарный стиль руководства | Демократический стиль руководства |
| Технология управления по процедурам операций | Инновация, повторное проектирование контрактов |
| Работа индивидуального характера | Групповая работа |
| Замкнутость и самодостаточность звеньев организационной структуры управления | Открытость для сотрудничества, выделение ресурсов, доступных для всех подразделений |
| Ориентир деятельности – процедуры и директивы | Ориентир деятельности – миссия и цели |
| Социальный смысл –внутренняя эффективность | Социальный смысл – удовлетворение клиента |
| Содержание деятельности аппарата управления – выявление и борьба с проблемами | Содержание управленческой деятельности – предотвращение проблем и развитие достижений |
| Реактивное управление (вторичное реагирование на стимулы среды) | Управление по целям и результатам, инициирует изменения в среде |
| Выявление слабых звеньев и их усиление | Усиление сильных сторон |
| Расчет на основе реальных достижений и ресурсов | Расчет на основе неиспользованного потенциала |
| Минимизация рисков | Институционализация риска |
| Ясное видение ограничений и препятствий | Сосредоточенность на видении будущего и отрицание принципиальной непреодолимости препятствий |
| Стандартизация и типизация ситуаций и их решений | Видение уникальности ситуаций и поиск нестандартных решений |
| Вознаграждение на основе тарифных сеток с элементами не денежного характера | Материальное стимулирование по цели на основе культивирования приверженности |
| Исполнение директив и инструкций | Командное творчество |
| Измерение затрат | Измерение результатов и их соотношения с затратами |
| Доминирование внутреннего административного контроля | Доминирование внешнего контроля (политического, судебного, потребителей) |
| Состав основных функций управления повторяет список А.Файоля | Порождение и организационное оформление новых функций управления с высоким статусом |
| Стабильность правовых основ и форм госслужбы | Изменчивость права и системы госслужбы |
| Доминирование безличности и безответственности | Доминирование личного начала и ответственности |
| Информационная закрытость для граждан | Информирование граждан для улучшения имиджа госадминистрации |
Показанные различия свидетельствуют о большей адаптивности и ориентации на обеспечение потребностей развития новой модели по сравнению со старой. Выбор между этими двумя моделями организации государственного управления сегодня носит, по сути, фиктивный характер. Это выбор между мировой тенденцией на достижение максимальных показателей производительности и эффективности системы управления и консервацией заведомо неудовлетворительных организационных структур государственного управления, технологий управления и, значит, низкой эффективности управления. Выбор в пользу старой модели обрекает государство и общество на роль аутсайдера, обреченного следовать в зависимости от лидеров социально-экономического роста.
Основные тенденции реформы «нового государственного
Менеджмента».
Новая модель государственного управления является результатом длительного периода поисков его эффективности, который, на наш взгляд, начался в конце 40-х годов ХХ века, когда крупнейшие государства столкнулись с недостатком ресурсов перед лицом глобальных задач. Основные черты новой модели государственного управления, как очевидно, заимствованы в негосударственном секторе экономики. Их оформление в организационную модель и идеологию практики государственного аппарата произошло во второй половине 70-х годов ХХ века, которые принято связывать с внутригосударственными инициативами президента США Р.Рейгана и премьер-министра Великобритании М.Тэтчер (более известными под названиями «рейганомика» и «тэтчеризм»). Совокупность этих представлений либерального экономического и консервативного политического толка об организации государственного управления в современную эпоху получила наименование «новый государственный менеджмент».
Общие принципы государственного управления в рамках модели НГМ были сформулированы известными идеологами и практиками этих реформ Д.Осборном и Т.Геблером, которые они назвали принципами обновления современных систем государственного управления:
1. Развивать конкуренцию между провайдерами (производителями, поставщиками) гражданских услуг.
2. Расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов непосредственно общинам.
3. Оценивать работу учреждений не по затратам, а по выходам, результатам.
4. Руководствоваться целями (миссией), а не законами и правилами.
5. Превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им выбор – между школами, учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».
6. Предупреждать возникновение проблем.
7. Зарабатывать больше, чем тратить
8. Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.
9. Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрократическими.
10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами – государственным, частным и некоммерческим.[4]
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в реформах нового государственного менеджмента доминируют две тенденции: экономическая – маркетизация, и организационная – дебюрократизация.
Содержанием маркетизации является введение в практику государственного аппарата рыночных механизмов в самом широком смысле. Обычно обязательным элементом маркетизации называют приватизацию. Суть последней, когда обсуждается реформа государственного управления, состоит не в продаже как таковой государственной (муниципальной) собственности, а в сокращении состава и объема государственных функций, в т.ч. функций оперативного управления, уменьшение нагрузки на государственные бюджеты всех уровней. Приватизация здесь – способ «сжатия» состава и объема функций под давлением нехватки ресурсов для обеспечения их выполнения. Второй широко применяемый рыночный механизм – контрактация. Те функции по производству и предоставлению общественных благ, которые посредством приватизации переданы на реализацию в негосударственный сектор, но являются значимыми, государство продолжает более тщательно контролировать, чтобы обеспечить их выполнение по объему и качеству. Тогда государство может оставить их на бюджетном финансировании на условиях контрактного исполнения. В этом случае осуществляется тщательная подготовка контрактных условий, контроль целевого расходования бюджетных средств подрядными организациями, ассортимента, объема и качества производства публичных услуг в рамках контракта. Маркетизация предполагает также разграничение в структуре государственного управления функций определения политики и регулирования, надзора и производства услуг. Распространенным средством в этой части является выведение за пределы административной иерархии государственных организаций, непосредственно занятых производством и предоставлением услуг населению (агентств).
Дебюрократизация является организационным обеспечением экономических императивов, ориентирующих на эффективность госсектора в целом. Основное содержание дебюрократизации включает в себя следующие элементы:
· Изменение принципов формирования организационной структуры государственного управления (децентрализация и деконцентрация вместо централизации и концентрации, доминирование функционального начала по отношению к отраслевому, интеграция вместо специализации и дифференциации и пр.);
· Изменение состава и содержания функций государственного управления, их структуры; появление дополнительно к традиционным функций прогнозирования, стратегического анализа, оценок и планирования, маркетинга ресурсов, продуктов, потребителей, управления человеческими ресурсами администрации, финансового менеджмента и др.; усиление и организационное обособление функций анализа, оценок и координации и сосредоточение их на высших уровнях управления;
· Изменение принципов комплектования подразделений (команды, комитеты и рабочие группы) на основе содержательных квалификационных, а не формальных критериев;
· Изменение систем планирования, отчетности и контроля;
· Изменение системы оценки работы, стимулирования и контроля персонала;
· Изменение системы вознаграждения, установление зависимости его от результатов работы;
· Установление доминирования квалификационных критериев продвижения и найма персонала;
· Повышение мобильности персонала;
· Упразднение инструкций и правил, затрудняющих достижение целей и показателей промежуточной эффективности;
· Пересмотр и упразднение видов работ и операций, не ориентированных на конечный результат;
· Тотальная ориентация на производительность и качество работ и услуг;
· Сокращение численности административного персонала.
Мероприятия в рамках реализации принципов обновления государства имеют, конечно, ограничения и не могут проводиться без учета специфики объекта и предмета государственного воздействия, особенностей технологии этого воздействия. Другими словами, степень масштаба и глубина нововведений должна учитывать, к какой ветви государственной власти принадлежит госорган, госучреждение или подразделение, какова категория государственной службы (военная или гражданская), каков вид государственной службы (административная, патронажная на политических должностях, публичная, специализированная). Должен учитываться также и уровень монополизации (производство и продажа вооружений, ядерных материалов и технологий, технологий и материалов двойного назначения) и др. обстоятельства.
Задачи административной реформы в России могут, конечно, отличаться от задач, решаемых в других государствах по своей структуре, объему, последовательности. Однако принципиального отличия по составу задач, вероятно, быть не должно. Об этом свидетельствуют и нормативные документы, обеспечивающие реформу государственного управления в России, и послания Президента России Федеральному Собранию, и вся государственная практика последнего десятилетия.
Контрольные вопросы к теме:
1. В чем заключается специфика реформы государственного управления?
2. Каковы основные характеристики модели «нового государственного менеджмента»?
3. Каково содержание основных тенденций реформы НГМ?
Литература:
1. О действенности государственной власти в России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1995.
2. Порядок во власти – порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1997.
3. Общими силами – к подъему России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1998.
4. Россия на рубеже эпох. Послание Президента РФ Федеральному Собранию.М., 1999.
5. Драккер П. Новые реальности. В правительстве и политике, в экономике и бизнесе, в обществе и мировоззрении.-М.1994.
6. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) //Полис (Политические исследования).1996.№ 1.
7. Илышев А. Япония: административная реформа и государственный аппарат // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 5.
8. Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: организация сервиса для граждан //Региональное управление.Зарубежный опыт. –М.:РАУ., 1993.
9. Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997. № 4.
10. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1.
11. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 1.
12. Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.
13. Оболонский А.В. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. 1998. № 3.
14. Общий и специальный менеджмент.-М. 1998.
15. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001.
16. Отчет о мировом развитии–1997: Государство в меняющемся мире: Выборочные показатели мирового развития. – М.1997.
17. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность/Под ред. Л.В.Сморгунова. –СпбГУ.2000.
18. Страуссмен Дж. Стратегический государственный менеджмент //Проблемы теории и практики управления. - 1996, № 1. - С. 66-70.
19. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ.ред.С.А.Батчикова и С.Ю.Глазьева.-М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический ж-л, Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998.
20. Зубакин В. Приватизация и менеджмент // Проблемы теории и практики управления. - 1995, № 3. - С. 70-75.
[1]Ralph C.Chandler, Jack C.Plano, The Public Administration Dictionary. John Wiley&Sons (Publ.)-N.-Y.-Chichester-Brisbane-Toronto-Singapore.1982.P.147. См. также: Государственное и муниципальное управление: Справочник. - М.: Изд-во Магистр, 1997. С.24.
[2] См. Практические уроки экономического либерализма (Вступительная статья).-В кн.:Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.6.
[3]Осборн Д. и Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.47-48.
[4] Осборн Д. и Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.15-17.