ФАС России изучила представленные письмом Росздравнадзора от 14.10.2014 № 01-22393/14 аналитические материалы и обзоры надзорной практики контроля качества и безопасности медицинской деятельности, подготовленные Росздравнадзором в 2013 – 2014 гг., а также отчеты Росздравнадзора по вопросам государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации лицензирования медицинской деятельности медицинских организаций в 2013 – 2014 гг.
По результатам проведенного анализа представленных документов можно сделать вывод о том, что Росздравнадзор преимущественно занимается констатацией статистических данных по итогам мониторинга выявляемых нарушений, но недостаточно обобщает и анализирует причины выявляемых системных нарушений, проблем, недостижения целевых показателей, недостаточно делает обобщенные выводы и предлагает решения, направленные на устранение таких причин и проблем, совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, улучшение деятельности соответствующих органов и организаций и повышение качества и безопасности медицинской деятельности. Например, по итогам проверок органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации выявляются аналогичные недостатки, при этом отсутствуют выводы, почему это происходит и предложения, направленные на исправление выявленной ситуации. Выявляемые нарушения в ходе проверок медицинских организаций также являются типичными и свидетельствуют об их системном характере.
Так, из всех 21 представленных Росздравнадзором в ФАС России отчетов, аналитических материалов и обзорной практики по вопросам государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций, подготовленных в 2013-2014 гг. (далее – доклады) только в 5 докладах имеется анализ причин повторяющихся нарушений (недостижения целей, невыполнения поручений) и выводы, и только в 2 докладах имеются предложения.
Половина всех указанных докладов была подготовлена Росздравнадзором в рамках исполнения поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Минздрава России. Еще 40 % докладов подготовлено в рамках исполнения Росздравнадзором своих полномочий и касаются, в основном, вопросов контроля реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, в рамках которых приводятся данные расходования бюджетных средств на госпрограммы и использования закупленного оборудования, но отсутствует анализ достижения задач госпрограмм, достигнутых результатов от затраченных ресурсов. Только 10 % докладов Росздравнадзором было подготовлено по собственной инициативе.
В основном, доклады Росздравнадзора не раскрывают состояние медицинской помощи в стране и проблемы качества медицинской помощи. Описываемые в докладах вопросы относятся, прежде всего, к условиям оказания медицинской помощи, к вопросам хозяйственной деятельности медицинских организаций, проводимой диспансеризации, выполнения государственных программ и т.д. и практически не затрагивают проблем качества медицинской помощи, а также не содержат анализа результатов деятельности контролирующих органов с точки зрения изменения качества оказываемой в стране медицинской помощи. Кроме того, приводимая в докладах статистика выявленных нарушений свидетельствует о том, что в рамках проверок не всегда исследуются указанные в жалобах и поручениях вопросы, а исследуется стандартный для Росздравнадзора набор вопросов по заданному шаблону.
При том, что проверка показала отсутствие полного перечня требований к объектам надзора, административных регламентов и иных необходимых нормативных правовых актов, Росздравнадзор недостаточно активно проявляет инициативу по совершенствованию системы надзора и нормативно-правовой базы, касающейся лицензионной практики и всех видов контроля, в том числе не включает такие предложения в свои отчеты и доклады.
Постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» предусматривает ежегодную подготовку докладов по итогам деятельности федеральными органами государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. В доклады отдельно включаются сведения об эффективности государственного контроля (надзора) за отчетный год по конкретному виду такого контроля (надзора). ФАС России изучила доклад Росздравнадзора «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения и эффективности государственного контроля (надзора) в 2013 году», подготовленного в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 № 215, и отмечает следующее.
В разделе «Состояние нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере здравоохранения» указанного доклада отсутствует анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Росздравнадзора и должностных лиц, устанавливающих обязательные требования к медицинским организациям, соблюдение которых проверяет Росздравнадзор. В данном разделе содержится только список 336 нормативных правовых актов без анализа достаточности/избыточности и недостатков нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере здравоохранения.
При этом, только в ходе проведенной ФАС России проверки выявлено отсутствие нормативных правовых актов по большинству вопросов контрольно-надзорной деятельности Росздравнадзора, что указывает на недостаточную активность Росздравнадзора в совершенствовании регулирования контрольно-надзорной деятельности.
В разделе «Действия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений» отсутствует информация о методической работе с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки, направленной на предотвращение нарушений.
В разделе «Выводы и предложения по результатам государственного контроля» отсутствуют какие-либо предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и осуществления государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения, а также предложения по повышению эффективности такого контроля (надзора). Зато содержатся такие, например, общие слова: «Контрольные мероприятия, проводимые Росздравнадзором по представленным направлениям, наряду с положительными тенденциями в здравоохранении, способствовали также решению главной задачи – последовательного повышения уровня и качества жизни населения, обеспечения достойных условий для жизни людей и развития социального государства».
Таким образом, рассмотренные ФАС России доклады и отчеты Росздравнадзора содержат большие объемы информации, однако недостаточно информативны, так как не дают представления о факторах, оказывающих влияние на значение соответствующих показателей, на выявляемые Росздравнадзором проблемы, не позволяют в полной мере оценить эффективность осуществляемого государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также не позволяют принимать управленческих решений, так как не содержат соответствующий анализ и предложения.