Действие нормативно-правового акта во времени связано с вступлением его в силу и с моментом утраты им юридической силы.
Нормативно-правовые акты становятся обязательными, то есть вступают в законную силу с определенного момента, который в свою очередь устанавливается законом или иным нормативным актом.
В каждом государстве действуют нормы о порядке опубликования и вступления в силу законов и других актов. В России – это федеральные законы: от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и от 22 октября 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
В пункте 3 статьи 15 Конституции РФ предусматривается: "Законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для общего сведения.
Официальным опубликованием актов, принятых законодательными органами Российской Федерации, считается первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».
Выделяются несколько вариантов вступления НПА в действие:
1. Наиболее распространенным моментом начала действия НПА является истечение определенного срока после его официального опубликования. В ст. 6 федерального закона от 25 мая 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", установлено, что все федеральные законы и акты палат законодательного органа РФ вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении 10 дней после их официального опубликования, если в законе не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, в соответствии с п. 5 Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и НПА федеральных органов исполнительной власти, - по истечении 7 дней после их первого официального опубликования. Также по истечении 7 дней после опубликования вступают в силу акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций. Иные акты Президента и Правительства России вступают в силу со дня подписания.
2. Начало действия некоторых актов определяется моментом их принятия и официального опубликования. Так, например, акты глав местной администрации вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено самим актом.
3. Время вступления нормативного акта в действие может быть указано в нем самом, или же указывается в другом, специально изданном по этому поводу акте. В них могут содержаться поручения правительству о разработке подзаконных актов, конкретизирующих закон, о приведении в соответствие с законом всех других актов; приводятся перечни актов, которые утрачивают силу. Например, ныне действующий Уголовный Кодекс РФ, который введен в действие с 1 января 1997 года, регламентирован федеральным законом "О введении в действие Уголовного Кодекса Российской Федерации". В статье 1 данного закона сказано: "Ввести в действие УК РФ с 1 января 1997 года, за исключением положений, для которых настоящим Федеральным законом установлены иные сроки введения в действие".
4. Те нормативные акты, которые не публикуются, а рассылаются в соответствующие ведомства и учреждения, вступают в действие с момента их получения этими организациями, если в самих актах не указаны иные сроки введения их в действие. Так, например, директива КВВ МВД РФ от 11.07.97 г. № Д-28 "О совершенствовании правового обеспечения ВВ МВД РФ", приказ ГКВВ МВД РФ от 11.07.97 г. № 232 "Об утверждении концепции правового обеспечения ВВ МВД РФ на период до 2005 года и плана реализации концепции правового обеспечения ВВ МВД РФ на период до 2005 года" и другие НПА.
Ряд правоведов единодушны в том плане, что правовое регулирование действия законов является необходимым условием обеспечения правопорядка, правового статуса личности, верховенства закона, неуклонного проведения в жизнь установленных законоотношений, нормативного функционирования государства.
Прекращение действия нормативных актов связывается многими правоведами практически однозначно, исходя из следующих обстоятельств.
1. Истечение срока действия, на который был принят тот или иной акт. Например, Указ Президента РФ "О призыве в 1995-1996 гг. офицеров запаса на военную службу";
2. В связи с прямой отменой нормативного акта уполномоченным на то органом;
3. В связи с фактической заменой нормативного акта иным актом, регулирующим ту же группу общественных отношений. Например, в соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 года № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", где в статье 14 указывается: "Признаны утратившими силу акты Президента РФ по перечню согласно приложению". В этом же указе приводится перечень актов Президента РФ, признанных утратившими силу. Почти в каждом вновь принятом, дополненном или измененном нормативно-правовом акте существует статья, в связи с которой признаются утратившими силу ранее принятые НПА, регулирующие ту же группу общественных отношений. Так, например, закон РФ "О внутренних войсках Министерства Внутренних Дел Российской Федерации" от 1992 года утрачивает юридическую силу с момента вступления в силу закона РФ "О внутренних войсках Министерства Внутренних Дел Российской Федерации" от 1997 года;
4. В связи с приостановлением действия нормативно-правового акта уполномоченным на то органом.
В связи с рассмотрением вопроса о границах действия НПА во времени, необходимо принимать во внимание такое понятие, как обратная сила закона. Вновь принятый нормативный акт, как правило, распространяет свое действие на те общественные отношения, которые возникли после его принятия. Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на те общественные отношения и случаи жизни, которые имели место до вступления его в силу.
По общему правилу, законы и НПА обратной силы не имеют. В практическом плане это означает, что в случае возникновения, например, имущественного спора или совершения противоправного деяния.
Нормативно-правовой акт может иметь обратную силу, т.е. распространяться на правоотношения, возникшие до его принятия, под действием старого нормативного акта. Однако эти особые случаи обязательно должны быть оговорены в нормативном акте, иными словами должны быть специально регламентированы. Например, в уголовном законодательстве закон имеет обратную силу в случае, если устраняется наказуемость деяния или смягчается наказание. Другим случаем является «переживание» старого нормативного правового акта, который формально уже отменен и не должен действовать. Это возможно в случае, если акт признается действующим для правовых отношений, возникших в прошлом, в период существования старого акта.
Так, например, в Конституции РФ сказано: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него утрачена или смягчена, применяется новый закон".
Из анализа приведенной нормы следует, что она регулирует действие во времени законов, предусматривающих ответственность граждан за различные правонарушения (дисциплинарные, административные, гражданско-правовые и процессуальные). Раньше правила действия закона во времени определялись лишь в уголовном и административном законодательстве. С учетом прямого действия статьи 544 Конституции РФ можно сделать вывод: в правоприменительной практике можно и должно непосредственно ссылаться на ее нормы при решении вопросов об ответственности граждан за правонарушения, если даже в соответствующем законе или нормативно-правовом акте, не содержащем указаний о действии закона или нормативного акта во времени. Также вправе поступить и любой гражданин, защищая свои права от каких бы то ни было нарушений.
Но решением этого вопроса проблема правового регулирования действия закона во времени не может считаться исчерпанной. Известно, что права, свободы и обязанности граждан могут расширяться или, наоборот, сужаться и в случае, не связанном с нарушением законодательства, а это неизбежно ведет к изменению правового положения личности. Естественно, возникают вопросы как должны применяться новые законы, имеют ли они обратную силу или нет. Для решения этих вопросов, на мой взгляд, необходимо принятие на основе конституционных положений специального федерального закона, в котором регламентировались бы не только действия закона во времени, но и другие аспекты действия закона.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что нормы непосредственно регулирующие действие закона во времени, можно свести к следующему:
1. Правомерность или неправомерность поведения граждан, юридических лиц, общественных объединений и других субъектов, а равно их ответственность за противоправные деяния определяются законом, действовавшем во время совершения поведенческого акта. Никто не может быть привлечен к ответственности или иным образом ограничен в правах и свободах за деяние, которое в момент его совершения не признавалось противоправным. Никто не может дважды нести ответственность за одно и то же правонарушение;
2. Закон, устраняющий противоправность деяния или смягчающий ответственность за него, либо иным образом улучшающий правовое положение субъекта, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лиц, совершивших деяние до издания нового закона. Закон, имеющий обратную силу, вводится в действие и подлежит исполнению с момента его принятия;
3. Закон, устанавливающий противоправность деяния или смягчающий ответственность за него, либо иным образом ухудшающий правовое положение лица, обратной силы не имеет. Закон, не имеющий обратной силы, вводится в действие с момента официального опубликования и подлежит применению по истечении 10 дней со дня его опубликования, если не указан в самом законе;
4. В случае коллизии или конкуренции законов, предусматривающих различную по виду и строгости ответственность за однородные деяния, применяется более мягкий, более благоприятный для лица закон.
Изложенными положениями должно регламентироваться также действие во времени соответствующих нормативно-правовых актов.
Вступление в силу нормативно-правового акта, а также утрата им юридической силы не носит субъективный характер. Действие НПА во времени регламентировано законодательно.
Действие нормативно-правовых актов в пространстве связано с распространением его на государственную территорию (территории всего государства или только на его определенную часть, что во многом зависит от его юридической силы).
Территориальные пределы действия НПА проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию.
По данному критерию НПА подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства, акты, охватывающие определенную ее часть и акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.
На всю территорию государства распространяются, например, конституционные Федеральные законы и Федеральные законы. Однако, законы, изданные в порядке текущего законодательства, могут действовать и лишь на строго определенной, ограниченной части территории. Это заранее оговаривается в самом законе.
Действие некоторых НПА может выходить за пределы территории государства. И, наоборот, на территории данного государства, в соответствии с заключенными соглашениями, могут действовать отдельные нормы, содержащиеся в актах других государств. Это касается, в первую очередь, гражданского, коммерческого, финансового и некоторых других отраслей права.
Особое значение приобретает возможность применения норм международного права к внутригосударственным отношениям. В случае, «если международным договором Российской Федерации установлены мные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного права» (ст. 15 Конституции РФ).
Действие нормативных актов в пространстве осуществляется на основе территориального и экстерриториального принципов.
Территориальный принцип предполагает действие нормативного правового акта в пределах государственных или административных территориальных границ деятельности правотворческого органа.
Территория любого государства очерчена государственной границей, под которой понимается линия и проходящая по ней вертикальная плоскость, определяющая пределы территории суши, недр, вод, воздушного пространства государства.
Территория государства включает в себя:
- часть суши с внутренним водным пространством в пределах границ государства;
- территориальные воды в пределах 12 морских миль;
- воздушный столб над территорией государства на высоту до 35 км;
- воздушные и морские суда военного и гражданского флота, находящиеся в открытом море или в воздухе под флагом и гербом государства;
- космические объекты, находящиеся под флагом и гербом государства;
- территория посольств или консульств, находящаяся на территории другого государства и пользующаяся особым правовым режимом.
В федеративных государствах регулирование отношений осуществляется на основе приоритета общефедерального законодательства. Акты общефедеральных органов действуют в пределах территориальных границ федерации в целом. Так, например, Закон РФ "О воинской обязанности и военной службе" и другие. Акты субъектов Федерации регулируют отношения в рамках их территориальных границ. Так, например, можно отметить Конституцию РСО-Алания, где в статье 14 сказано: "Конституция РСО-Алании по вопросам, отнесенным к ведению республики, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей ее территории". Нормативные акты органов местного самоуправления действуют в пределах административных границ каждого из этих органов. К примеру, можно привести программу мэрии города Владикавказа "Программа по реконструкции и строительству дорог в городе Владикавказ".
В Конституции РФ, в статье 76 записано: "По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ". Из этой статьи следует, что нормативно-правовые акты федерального значения действуют только на их собственной территории, нормативные акты местных муниципальных органов - на управляемой ими территории.
Столкновение (коллизия) актов в связи с их действием на той или иной территории, а так же в связи с компетенцией правотворческих органов и временем издания актов, регулируется коллизионными нормами, которые содержатся в Конституции РФ (статья 76) и, например, пункты 5 и 6 статьи 76 гласят: "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи. В случае противоречия между федеральными законом и нормативным актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ".
Действие нормативно-правовых в пространстве во многом определяется данным территориальным положением.
Возможно экстерриториальное действие нормативных актов, то есть распространение действия акта единого государства на соответствующую территорию иного государства. Например, при рассмотрении судом определенных внешнеторговых сделок, по некоторым делам о наследстве допускается использование иностранного законодательства.
Это положение выступает в форме возможности применения актов уголовно-правового характера на территории другого субъекта федерации, где совершено преступление, независимо от того, где задержан и привлечен к ответственности преступник. Граждане России в случае совершения преступления за границей несут ответственность по российским законам. Однако, при осуждении указанных лиц, наказание не может превышать верхнего предела санкции, предусмотренного законом иностранного государства.
В каждом нормативно-правовом акте закреплены положения, раскрывающие пределы действия данного нормативного акта во времени, пространстве и по кругу лиц. Так, например, в Уголовном Кодексе в статье 11 в пункте 3 записано: "Лицо, совершившее в пределах территориальных вод или воздушного пространства РФ, совершившее преступление на судне, приписанном к порту РФ, находящемся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов РФ, подлежит уголовной ответственности по данному кодексу, если иное не предусмотрено международным договором РФ".
Кроме того, экстерриториальность может выступать в форме иммунитета дипломатических и консульских представителей.
В соответствии с федеральным государственным устройством России действует принцип приоритета федерального законодательства, осуществляемого в рамках общефедеральной компетенции общефедеральными органами над республиканскими, региональными и местными муниципальными нормативными актами. Их отличие состоит в том, что рамки или пределы действия ограничены соответствующей территорией или кругом лиц, подпадающих под их непосредственное воздействие. Не стоит забывать и о том, что акты субъектов РФ и акты органов местного самоуправления не должны противоречить общефедеральным нормативным правовым актам, а тем более Конституции Российской Федерации.
Действия нормативных правовых актов по кругу лиц во многом обусловлено территориальным аспектом. Общее правило здесь таково: нормативные требования распространяются на всех лиц (физических и юридических), находящихся на территории его действия и являющихся субъектами отношений, на которые он направлен.
Все лица - это граждане государства (в том числе лица с двойным гражданством), иностранцы, лица без гражданства, а также все внутригосударственные, совместные, иностранные, международные организации, не пользующиеся правом экстерриториальности (дипломатического иммунитета). И в соответствии с этим делением и распределяется специфика действия нормативно-правовых актов. Вместе с тем существуют такие общественные отношения, участниками которых могут быть только граждане РФ. К примеру, служба в ВС или ОВД.
Проживающие на территории государства иностранные лица и лица без гражданства, хотя и пользуются широким кругом прав и свобод, в некоторых правоотошениях не могут выступать носителями прав. Они не могут выступать носителями прав. Они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти, не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел.
Главы государств и правительств, сотрудники дипломатических и консульских представительств, некоторые другие иностранные граждане наделены дипломатическим иммунитетом и пользуются правом экстерриториальности. Это значит, что к ним не могут быть применены меры ответственности и иные меры государственного принуждения за нарушение уголовного и административного законодательства. Так, например, вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории РФ разрешается в соответствии с нормами международного права.
Круг лиц, на которых распространяется действия нормативных правовых актов, может быть различен:
по принадлежности лиц к государству (по гражданскому состоянию различают состояние гражданства данного государства, иностранного государства, состояние лица без гражданства);
по признаку пола (мужчины и женщины);
по возрастному цензу. К примеру, малолетние дети, учащиеся учебных заведений, люди преклонного возраста и др.
по профессиональной принадлежности (военнослужащие, работники ОВД, медицинские работники и др.);
иные лица (инвалиды, пенсионеры, беженцы, депутаты и т.д.).
В связи с вышеуказанным, нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа, существуют исключения:
Некоторые нормативные акты, например, предусматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от того, понесли они уже наказание по нормам иностранного законодательства или нет. Действующее уголовное законодательство РФ распространяется не только на лиц, находящихся на территории России, но и на ее граждан за границей. К примеру, Уголовный Кодекс РФ ст.11.
Адресованность нормативных актов производна от их содержания и назначения. Так, некоторые акты могут иметь значение для всех индивидуальных и коллективных субъектов, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (Конституция РФ, УК РФ и др.) Другие НПА могут иметь ограниченную значимость и адресоваться лишь конкретной категории лиц (студентам, пенсионерам, военнослужащим, лицам, проживающим в районах Крайнего Севера, за рубежом и т.д.) К примеру, можно привести такие НПА, как Закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 года, Указ Президента от 12 июня 1996 г. № 863 "О правах и льготах военнослужащим, выполняющих (выполнявших) задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике", Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1997 г. № 1657 "О мерах по обеспечению населения города Москвы сельскохозяйственной продукцией и продовольственными товарами в 1998 г." и другие НПА.
Свои особенности имеет действие нормативных актов РФ в отношении иностранцев и лиц без гражданства:
- им не предоставляются некоторые права и не возлагаются определенные обязанности (право избирать и быть избранным в государственные органы, обязанность военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации и т.д.;
- представители иностранных государств (главы правительств, дипломатический персонал посольств, другие иностранные граждане) наделяются правом дипломатического иммунитета (экстерриториальности). Вопрос об их уголовной ответственности за правонарушения, совершенные на территории РФ, решается дипломатическим путем.
Несмотря на эти изъятия, в России признается и гарантируется Конституцией РФ весь комплекс основополагающих прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
НПА могут иметь действие для всех субъектов, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа. К примеру, могут быть нормативные акты общефедерального значения, НПА субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Другие НПА могут иметь ограниченную значимость не по территории, а адресоваться лишь конкретной категории лиц.
Заключение
Нормативно-правовой акт является одним из важнейших источников права. Конечно, исторически первым источником права являлся обычай, который стал общеобязательным и в конечном итоге превратился в норму права. Зато по важности первым стоит нормативно правовой акт. На это есть свои причины. Во-первых, нормативно-правовой акт наиболее часто применяется на практике, чем, например, обычай, судебный прецедент. Во-вторых, нормативно-правовой акт - результат нормотворческой деятельности государства, оно, издавая закон, само формулирует правила поведения, стремясь оформить в них объективно сложившиеся тенденции, объявляя их общеобязательными. Критерий отбора отношений, обычаев, тенденций, норм культуры для возведения их в закон и придания юридического статуса общеобязательности - их объективная полезность для сохранения целостности общества, для обеспечения неприкосновенности предпосылок совместной жизни людей. Нет нужды говорить о том, что законодательная практика современных государств, сплошь и рядом выходит за пределы этого требования, часто с самыми благими намерениями. Последствия могут быть разными. Поэтому первое требование, которое нормально развивающееся общество должно предъявить государству, ни в коем случае не нарушать естественно исторически сложившиеся правила, а способствовать их функционированию. Революционеры, пытающиеся полностью обновить общество, по словам Ф. Хайека, обыкновенно терпят поражения потому, что не признают наследственной мудрости традиций и общественных институтов. Второе требование связано с первым и состоит в том, что государство должно способствовать кристаллизации норм, пытаясь в интуитивных представлениях людей о нормальном и должном и их повседневном опыте открыть реальное содержание правил поведения, соблюдение которых необходимо для сохранения предпосылок коллективного бытия людей. Это может быть достигнуто путем совершенствования юридических форм, в которые облачаются нормы культуры.
Правотворческая деятельность законодательной власти оправдана тогда, когда она уточняет и согласовывает существующие правила поведения и официально признает их обязательными, вводя новые лишь постольку, поскольку общественная жизнь уже готова органически вобрать в себя институционализирующиеся юридические нормы.
[1] См. Инициативный проект ФЗ «О законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации».
Ст. 2. / Государство и право, 1995. № 3.