Статьей 3 Федерального закона № 294-ФЗ (ранее – статьей 3 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ) определены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. К ним относятся:
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности;
7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
В то же время в Законе № 294-ФЗ указано порядка двадцати видов контроля, к которым положения данного Закона о порядке проведения проверок не применяются (контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, налоговый контроль и другие), а также порядка сорока видов контроля, порядок осуществления которых может устанавливаться другими федеральными законами (лицензионный, транспортный надзор, надзор в сфере рекламы и другие). Контрольные (надзорные) функции разделены между органами государственного федерального и регионального контроля (надзора) и муниципального контроля, который осуществляется органами местного самоуправления.
В основном положения Закона в части благоприятных для бизнеса условий проведения проверок сводятся к четкому следованию контрольными (надзорными) органами установленному порядку проведения проверок, нарушение которого позволяет в определенных случаях признать отрицательные для бизнеса результаты и последствия проверки недействительными.
Административные регламенты разрабатываются и принимаются по единообразной типовой форме для самых различных видов контроля и надзора. Они устанавливают, в том числе административный порядок досудебного (внесудебного) обжалования, предметом которого являются действия (бездействие) должностных лиц надзорных органов и принятые (осуществляемые) ими решения в ходе исполнения государственной функции, либо несогласие с присвоенной используемым (эксплуатируемым) объектам защиты и (или) территориям (земельным участкам) категории риска.
В административных регламентах не уточнено, что к предмету досудебного обжалования не относятся постановления надзорных органов, вынесенные в порядке КоАП РФ, которые обжалуются в порядке производства по делам об административных правонарушениях, в том числе – вышестоящему органу, должностному лицу. Для многих это создает неопределенность при защите прав лиц, в отношении которых рассматриваются дела о правонарушениях. Тем более, наблюдается практика, когда должностные лица надзорных органов, не имея достаточного юридического образования, категорически отсылают «правонарушителя» для обжалования постановлений «только» в суд, несмотря на прямое указание КоАП РФ о праве обжаловать постановление вышестоящему органу, должностному лицу.
В целях в том числе снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) с 01.01.2018 г. будут применять риск-ориентированный подход. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Также в прошедшем году многим надзорным органам была добавлена функция профилактики нарушений обязательных требований, в связи с чем такие структурные подразделения как отделы надзорной деятельности получили названия «отдел надзорной деятельности и профилактической работы». Кроме того, законом одновременно были установлены мероприятия, которые не требуют для их осуществления взаимодействия с субъектами контроля - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В 2012 г. в Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009 о реализации 294-ФЗ были внесены изменения, в частности: производить формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий и (или) компетенции соответствующей прокуратуры. Приказ содержал и такое руководство - по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, содержащим достоверные сведения о нарушении закона, давать оценку необходимости и обоснованности проведения мероприятий по контролю органом контроля (надзора).
Отдельной проблемой для предпринимателей (и не только предпринимателей) является отсутствие четкой регламентации проверок прокуратуры. Такое отсутствие приводит к многочисленным нарушениям прав субъектов проверок, должностные лица прокуратуры в силу такого отсутствия располагают практически неограниченными полномочиями. Главной отличительной особенностью прокурорских проверок остается на сегодняшний день отсутствие четкого правового регулирования: кто проводит проверки, какие документы должны предъявить при проверке, предмет проверки, ее сроки, порядок ознакомления с материалами и т.д. На это обстоятельство уже обращал внимание КС РФ: «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». С момента принятия этого Постановления КС РФ прошло 17(!) лет, но ничего не менялось. Только в последний год в законодательстве все же отмечены пока незначительные, но положительные сдвиги в этом направлении.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственная поддержка малого и среднего бизнеса осуществляется не только на федеральном (в том числе – законодательном), но и на региональном уровне, в стремлении также улучшить инвестиционный климат в России. В этих целях принимаются различные государственные программы, создаются агентства и фонды, введен институт Уполномоченного по правам предпринимателей.
Однако цели пока нельзя считать достигнутыми, так как государственные усилия в поддержку и защиту прав бизнеса и на ослабление контрольно-надзорных функций по-прежнему имеют больше декларативный характер, чем практические результаты. «Буксует» и давно объявленная административная реформа, несмотря на то, что в части перевода государственных услуг бизнесу в электронную форму наблюдаются положительные изменения.
Некоторые изменения в лучшую сторону возможно проявятся с началом действия федерального закона, устанавливающего риск-ориентированный подход. Также ожидается принятие проекта закона «о самозанятых гражданах», однако эффект от его принятия подвергается критике, исходя из реальных условий существования российского бизнеса.
Законопроект устанавливает следующие критерии самозанятых граждан: «Физическое лицо, самостоятельно осуществляющее на свой риск основанную на личном трудовом участии деятельность по оказанию услуг, выполнению работ для физических лиц, направленную на систематическое получение прибыли; не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя; не имеющее наемных работников». Критерии определения понятия «самозанятые граждане» должны быть определены в целях обеспечения защиты их прав, установления упрощенного порядка их деятельности, предоставления льгот, как отмечают разработчики. Текстом законопроекта будет утвержден закрытый перечень конкретных видов экономической деятельности для самозанятых.
В прошедшем году закончилась подготовка нового проекта закона № 060516-6 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ», авторство которого принадлежит Министерству экономического развития. Это действительно беспрецедентный для российского законодательства в сфере государственного контроля (надзора) «основной закон», призванный снять какие-либо неточности, а возможно и правовую неопределенность. Но по неясным причинам проект так до сих пор и не внесен, его правовая оценка практически замалчивается. Не давая здесь подробного анализа текста данного законопроекта, ограничимся следующим.
Текст объемен и составляет около 200 страниц с приложениями. Результативность контроля ставится в зависимость от общественно-значимых его результатов, используемым понятиям дается более развернутое определение. Введенное недавно в законодательство и довольно условное понятие «территории» как объекта контроля (надзора) исключено, уточнено, что объектами защиты являются производственные объекты, в том числе территории (понятно что относимые именно к конкретному производству, а не просто некие любые «территории»).
В то же время, в законопроекте сохранено как субъект контроля (надзора) такое понятие как «организация», при этом никаких уточнений не дается. Таким образом, остается проблема, корень которой лежит в происходившей постепенно в постсоветское время замене в законодательстве о контроле понятия «предприятие» на «организация» и далее «юридическое лицо». Это уже не проблема бизнеса, но проблема многочисленных НКО, которые обязаны проходить регистрацию как юридические лица, и в отсутствие соответствующих оговорок подвергаются проверкам надзорных органов и административному наказанию в виде штрафов (причем в одинаковом размере с организациями, извлекающими прибыль) в правоприменительной практике, что бывает затруднительно оспорить, несмотря на явное противоречие общим принципам административного права и экономической природе штрафных санкций.
Предмет государственного и муниципального контроля определен в законопроекте недостаточно подробно, им является «соблюдение гражданами и организациями обязательных требований». Определение объектов контроля (надзора) так же достаточно спорно, поскольку относит к объектам: деятельность и действия (бездействия) граждан и организаций, производственные объекты, результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги. Такое положение на практике может наделить правоприменителя более широкими полномочиями, чем это возможно подразумевалось. При этом многое (уведомительный порядок осуществления предпринимательства, порядок организации и проведения проверок, виды проверок, их периодичность, риск-ориентированный подход, реестр проверок) перенесено практически без изменения из действующего 294-ФЗ.
Критикуя действующий Закон № 294-ФЗ, следует отметить, что прописанная в ст.24 общественная защита прав (помимо защиты своих прав самим субъектом контроля) в действительности не предоставляет широких возможностей для предпринимателей и защитников по делу, в силу положений статьи о том, что общественная защита может осуществляться исключительно объединениями таких же организаций либо СРО, причем исключительно для членов конкретных объединений (которых, на самом деле, существует довольно ограниченное число и далеко не по всем видам деятельности). Такое условие противоречит основным принципам правового регулирования в вопросе выбора способа защиты своих прав и ограничивает права многих общественных НКО на защиту предпринимателей.
Также, в целях защиты прав предпринимателей в Госдуму вносится проект закона № 210417-6 о внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Изменения направлены на исчерпывающий характер перечней нормативных актов, означающий, что обязательное требование, не включенное в такой перечень, не должно являться предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
С другой стороны, некоторые правила для малого и среднего бизнеса в последние годы подвергаются законодательному «ужесточению». Можно привести пример с дополнительными требованиями по использованию контрольно-кассовой техники (ККТ), вступающими в силу в июле 2017 г. Такие требования установлены несмотря на то, что в РФ существует огромное количество территорий, не охваченных стабильно действующим интернетом, при этом утвержденный список «освобожденных» от ККТ территорий существенно ограничен.
ЛИТЕРАТУРА
1.Конституция РФ.
2.Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
3.Проект закона № 060516-6 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ».
4.Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ.
5.Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
6.Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
7.Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806.
8.Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373.
9.Сайт Министерства экономического развития РФ https://economy.gov.ru/minec/
10.Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2015 году.
11.Постановление КС РФ от 18.07.2008 № 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст.3 и п.3 ст.10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гр. В.В. Михайлова.
12.Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-П.
13.Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П.
14.Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2017 № 309-КГ17-5357 по делу № А60-29411/2016.
15.Постановление Пленума ВС РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
16.Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р.
17.Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009.