Согласно ст.2.4 КоАП РФ об административной ответственности должностных лиц такой ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Таким образом, должностное лицо органов прокуратуры, контрольно-надзорного органа, других органов государственного аппарата подлежит административной ответственности в равной степени с должностными лицами организаций, в отношении которых ведется производство в порядке КоАП РФ.
Согласно примечанию к ст. 2.4 Основной части КоАП РФ под должностным лицом в Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Ст.2.5 уточняет: «За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии РФ, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность».
Важна ссылка на ст.3.11. о дисквалификации как виде административного наказания, так как дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей, устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
В то же время по ст.3.13 к военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии РФ, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов не применяется такой вид наказания как обязательные работы.
Далее остановимся на положениях статей Особенной части КоАП РФ, которые распространяются на должностных лиц государственных органов.
Частью 2 ст.5.3 ответственности подлежат государственные органы за непредставление сведений и материалов, запрашиваемых избирательной комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока. По ст.5.4 должностные лица таких органов привлекаются к ответственности за нарушение порядка представления сведений. Наказание за использование лицом, замещающим государственную должность, либо находящимся на государственной службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума предусмотрено ст.5.45.
Ст.5.39 содержит санкции за отказ в предоставлении любой информации любому гражданину от государственных органов, в том числе в ответ на адвокатский запрос.
Такая статья как 5.7 КоАП РФ безусловно налагает ответственность и на должностных лиц государственных органов (отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах). По этим же основаниям следует упомянуть и ст.ст.5.27, 5.27.1, 5.28-5.34, положения которых распространяются на участников трудовых правоотношений (в случае если работодатель – орган государственной власти). Сюда же можно отнести и ст.5.40 об участии в забастовке, ст.5.42 о нарушении трудовых прав инвалидов.
Ст.ст.5.36, 5.37 устанавливают наказание за нарушение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью, и совершение ими действий, этому препятствующих, а также за незаконные действия по усыновлению со стороны таких лиц.
Ст.5.38, устанавливая ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, распространяется на должностных лиц органов власти в первую очередь, но примеров тому, чтобы в практике данная статья применялась, мы в последнее время не наблюдаем.
Ст.5.41 затрагивает нарушения при выплате социальных пособий от государства на погребение. К нарушениям в сфере благоустройства и одновременно социальной помощи относится ст.9.13 об уклонении от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, как и ст. 9.14 об отказе от производства транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами.
Безусловно, ст.5.57 о нарушении права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций распространяется на госслужащих, если такое нарушение допущено соответствующим департаментом.
Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ, и ст.5.59 налагает ответственность за его нарушение.
Правонарушение, указанное в ст.5.61(оскорбление), в том числе в публичных выступлениях и СМИ, может быть совершено как гражданином, так и должностным лицом.
В 2011 г. была введена новая статья 5.63 о нарушении законодательства об организации предоставления государственных услуг, большинство которых в настоящее время предоставляется посредством МФЦ и в электронной форме.
Статья 6.3 содержит санкции за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которое само по себе является одной из важнейших функций государства. Нарушения ст.ст.6.3-6.7 могут исходить как от граждан, коммерческих организаций, так и от должностных лиц уполномоченных органов власти. Часть 2 ст.6.25 (о несоблюдении требований к выделению и оснащению специальных мест для курения табака) безусловно распространяется и на должностных лиц органов власти как работодателей.
Санкции ст.6.28 «Нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий» в совокупности со ст.6.33, в случае если такой оборот осуществляется посредством государственных закупок, распространяются и на государственных служащих, в том числе ответственных за выделение бюджетных средств на госзаказ и за торги.
Ответственность по ст.7.13 (как частные случаи – ст.ст.7.14.2, 7.15.1, 7.16) за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ в первую очередь возлагается на уполномоченные на эту государственную функцию органы власти.
Ст.7.22 о нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений распространяется на участников таких правоотношений (управляющие компании, подрядные организации), в том числе и на должностных лиц департаментов жилищного хозяйства, в случае если такие дома находятся в государственной собственности. Те же лица отвечают и по ст.7.24 о нарушении порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта. Сюда же следует отнести и ст.7.32.2 о нарушении требований жилищного законодательства к заключению договоров найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, так как наймодателем является государство.
Ответственность исключительно государственного заказчика прописана в ст.ст.7.29.1-7.32.1: «Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа», «Отказ или уклонение поставщика от заключения государственного контракта по государственному оборонному заказу, договора, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа» и о других нарушениях в сфере государственного заказа (и далее в ст.7.32.3, 7.32.4).
Несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства – большинство из перечисленного относится к исключительной компетенции соответствующих государственных органов, следовательно, ст.8.1содержит санкции в отношении их должностных лиц, равно как и ст.8.2 в части их полномочий. Ст.ст.8.4, 8.5 установлены санкции за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, а также за незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы и сокрытие, искажение экологической информации.
Статья 8.24 устанавливает ответственность за нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов, находящихся в государственной собственности, для их использования.
Нарушение статьи 9.20, касающейся порядка использования объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия» по подведомственности не может быть вменено никаким иным службам, кроме государственной.
Нарушение порядка обращения с подкарантинным материалом, грузом и т.п., в частности, может быть вменено государственным служащим в соответствующих случаях (ст.ст.10.1-10.8).
Статья 11.3.1 «Нарушение требований авиационной безопасности» в той части, которая относится к безопасности на территории аэропортов, распространяется на действия (бездействие) государственных спецслужб. По ст.11.7.1 о несоблюдении мер по обеспечению безопасности судоходства в зонах безопасности, установленных вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе РФ могут быть привлечены должностные лица уполномоченных министерств и ведомств.
Ст.11.15.2 о нарушении правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и требований к подразделениям транспортной безопасности, порядка подготовки сил обеспечения транспортной безопасности и порядка аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, совершенное по неосторожности, также налагает санкции на должностные лица государственных органов.
Организация транспортного обслуживания населения с созданием условий доступности для инвалидов (ст.11.24) – исключительная компетенция госслужбы.
За применение к владельцам и водителям транспортных средств, другим участникам дорожного движения не предусмотренных федеральным законом мер, направленных на ограничение прав на управление, пользование транспортным средством либо его эксплуатацию, или нарушение установленного порядка применения предусмотренных федеральным законом мер, направленных на ограничение прав на управление, пользование транспортным средством либо его эксплуатацию (ст.12.35) можно привлечь преимущественно должностных лиц уполномоченных органов.
Преимущественно должностные лица государственных органов подпадают и под действие ст.13.14: Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 14.33 настоящего Кодекса. Ст.13.28 содержит наказание за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа.
Распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера влечет по ст.13.11.1 наложение административного штрафа на должностных лиц, имеющих от государственного органа полномочия по найму работников, кроме случаев, когда требуется конкурсный отбор.
Относительно новая в КоАП РФ статья 13.19.1 (ей близка по смыслу ст.13.19.2) устанавливает санкции за неразмещение в соответствии с законодательством о государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства должностным лицом федерального органа исполнительной власти, должностным лицом государственного внебюджетного фонда, должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ, должностным лицом органа государственного жилищного надзора.
Ответственность за непредставление первичной статистической отчетности в установленный срок несут как должностные лица коммерческих организаций, индивидуальные предприниматели, так и ответственные за это лица в государственных органах и учреждениях.
Глава 14 Особенной части КоАП не рассматривалась, так как содержит положения об административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Рассмотрим некоторые положения главы 15 о нарушениях в области финансов, налогов и сборов. Все, что касается нарушений ведения бухгалтерского учета, налоговой отчетности, расчетов по страховым взносам (и вообще, все что так или иначе касается бюджетных средств) может быть вменено и лицам, замещающим должности руководителей финансовых отделов органов власти. Можно отметить также ст.ст.15.15.3 (Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем), 15.15.5 (Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии), 15.33 (Нарушение порядка и сроков предоставления сведений в фонды).
Отдельное положение занимает глава 17 – Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти. Когда не соблюдаются обязанности должностных лиц исполнительной власти, обращенные на взаимодействие с законодательной властью (ст.17.1), уполномоченных при президенте (ст.ст.17.2, 17.2.1), ст.17.4.
Наконец, глава 19 целиком отводится для административных нарушений против порядка управления (как в публичном, так и негосударственном секторе). Относительно недавно была принята ст.19.6.1. о несоблюдении должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле. Повторное совершение такого правонарушения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.
По ст.19.6.2 - Необоснованное принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в выдаче лицензии членами лицензионной комиссии, созданной в соответствии с требованиями ЖК РФ – является правонарушением, которое влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Предусмотренное ст.19.10 наказание за нарушение законодательства о наименованиях географических объектов может быть назначено уполномоченному лицу. Ст.19.9 может быть вменена только государственному служащему, так как устанавливает санкции за нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов.
Ст.19.32 направлена против нарушений законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, совершаемых должностными лицами ФСИН.
Из главы 21 ответственность органов власти затрагивает только ст.21.2 о неоповещении граждан о вызове их по повестке. Положения главы 20, направленной на охрану общественного порядка, почти полностью применимы к должностным лицам специальных государственных служб.
Вывод из перечисленного можно сделать только один. Известны случаи, причем довольно многочисленные, когда по указанным статьям КоАП РФ нарушения допускают должностные лица, находящиеся на государственной службе, однако случаи привлечения их к административной ответственности практически не известны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Административная ответственность должностных лиц - государственных служащих прописана в федеральном законодательстве. Но в практике примеров привлечения к такой ответственности мы знаем крайне мало. Довольно громко в последнее время звучат только случаи уголовного преследования должностных лиц органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. При этом и «налоговые преступления» и ответственность за нецелевое использование бюджетных средств до сих пор не выведены из сферы действия УК РФ.
Несогласованность понятий, разработанных в двух разных отраслях права, приводит к тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности, что, по мнению некоторых ученых, бесполезно и умаляет авторитет государственной власти.
Вопросы негативных последствий, наступающих в результате превышения субъектами административной власти своих полномочий либо совершения ими иных противоправных действий, относятся к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке и практике (что хорошо заметно по последней редакции учебного пособия Мелехина А.В., который в главе о юридической ответственности государственных служащих ограничивается в основном перечислением видов дисциплинарного наказания).
В обществе зреет недовольство своего рода безнаказанностью должностных лиц органов исполнительной власти, многим из которых КоАП РФ предоставляет право не только оформлять по делу об административных правонарушениях протоколы, но и выносить постановления о значительных суммах штрафов.
ЛИТЕРАТУРА
1.Конституция РФ.
2.Кодекс об административных правонарушениях РФ.
3.Кодекс об административном судопроизводстве РФ.
4.Административное право Российской Федерации: учебник / коллектив авторов; под ред. А.В.Мелехина. - М.: ЮСТИЦИЯ, 2016.
5.Змушко А.Ю. Проблемы привлечения к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Статья, Российский Экономический Университет им. Г. В. Плеханова. – М. - 2015.
6.Морозова Н.А. О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья – https://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=1959 – 2014.
[1] Административное право Российской Федерации: учебник / коллектив авторов; под ред. А.В.Мелехина. -М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. - с.129.
[2] Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб. Пособие,3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2007.
[3] Змушко А.Ю. Проблемы привлечения к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Статья, Российский Экономический Университет им. Г. В. Плеханова. – М. – 2015.