В 2002–2003 гг. были приняты новые избирательные законы[76]. Данное обновление было инициировано руководством Центризбиркома (ЦИК) России. В целом новое законодательство пыталось уменьшить роль административного фактора в избирательном процессе. Правом отменять регистрацию кандидатов (политических партий) были наделены только суды (ранее это право было и у избиркомов). Сократилось (до пяти) число оснований для такой отмены.
Обращало также на себя внимание ещё одно нововведение: субъектам РФ был предписан переход к смешанной избирательной системе при выборах региональных законодательных собраний, т.е. не менее половины их депутатов должны были избираться по партийным спискам.
Отношение к данным новеллам в российском политическом сообществе было, скорее, благожелательным. Введение смешанной избирательной системы в регионах выглядело как одно из направлений модернизации партийной системы. Годом раньше при поддержке Государственной Думы был принят Федеральный закон «О политических партиях», ставший первым звеном такой модернизации. Как либеральные партии, так и их оппоненты из КПРФ и ЛДПР усматривали в более детальной и строгой регламентации партийной жизни возможность укрепления собственных позиций и отсечения «маргиналов»[77].
Весной и летом 2003 года в президентской Администрации и в правящем слое в целом вызревали перегруппировка сил и уточнение курса. Вероятно, как раз в этот период был намечен контур новой реформы партийной и избирательной систем. По понятным причинам её окончательная разработка была отложена до выборов в Государственную Думу в декабре 2003 года. В преддверии нового избирательного цикла был обновлён и состав ЦИК: в частности, пятерых её членов своим указом назначил Президент РФ. В это число вошёл председатель ЦИК А.Вешняков, который свой предыдущий четырехлетний срок с 1999 года представлял в ЦИК Государственную Думу, будучи назначен ее постановлением. Он сохранил за собой председательскую должность, но теперь уже должен был сознавать свою зависимость от «президентской команды». Или – при более лестной для него интерпретации событий – сознавать себя членом этой «команды», ответственным за реализацию проектируемой реформы.
Сказанное не означает, что чиновники высокого уровня (типа председателя ЦИК, председателя Счётной палаты, председателя Верховного Суда или председателей палат Федерального собрания), получив либо укрепив свою позицию с помощью Президента РФ, становятся слепым орудием последнего. Состояние нравов в российской политической элите таково, что демонстративное обозначение патронажа (либо вассалитета) не требуется. Неукоснительное исполнение воли патрона по ключевым вопросам допускает свободу в частностях.
Думается, что набор поправок в Закон РФ «О средствах массовой информации», внесённых – после ожесточённой полемики в журналистских кругах – незадолго до выборов, был инициирован именно Председателем ЦИК. Новелла предусматривала меру ответственности для СМИ (в виде приостановления деятельности до окончания избирательной компании) за неоднократные нарушения правил агитации. Судя по всему, подразумевалось, что подобные санкции позволят пресекать (или предупреждать) деятельность ангажированных телевизионных «аналитиков» вроде С. Доренко, атаковавшего в 1999 году в телеэфире руководителей блока «Отечество–Вся Россия» – главного противника блока «Единство». Норма, однако, изначально выглядела нереализуемой: ответственность могла наступать лишь как следствие целого ряда предварительных стадий.
Процесс партийного строительства – именно в секторе патронируемых партий – вступил в 2003 году в новую стадию. После объединения всех блокообразующих фрагментов «партии власти» в единую структуру («Единую Россию») весьма скоро начался процесс создания её региональных и местных отделений.
Стратегия партийного строительства, выработанная Администрацией Президента, включала и создание партий-сателлитов – потенциальных союзников (или удобных «спарринг-партнеров») «Единой России». За короткий срок с лета 2002 по осень 2003 гг. были созданы структуры Народной партии, Партии жизни, Партии Возрождения России и некоторых других. В этом же контексте следует упомянуть и об инициативе создания блока «Родина», нацеленного на отбор голосов избирателей у КПРФ.
Ход той кампании показал, что политтехнологи, обслуживающие «партию власти», в полной мере учли успешный опыт 1999 года и расширили свой арсенал. Две цели, вероятно, должны были считаться ключевыми: полное доминирование в телеэфире «Единой России» и всемерное ослабление её главного соперника – КПРФ. Если достижению этих важных целей хоть в какой-то мере препятствовали ограничения, установленные избирательным законодательством, то эти ограничения организаторами кампании партии-фаворита чаще всего игнорировались. Тон тут задал сам Президент В. Путин. Уже после начала предвыборной кампании он выступил на съезде «Единой России» и перед телекамерами недвусмысленно выразил ей поддержку – вопреки норме Закона, запрещавшей вести агитацию лицам, замещающим государственные должности.
Вообще в данном запрете, на наш взгляд, не слишком много смысла: тот факт, что партия ассоциирует себя с популярной персоной, не вводит избирателей в заблуждение и не нарушает их интересов, он лишь указывает на фаворита данной персоны. Однако этот запрет сформулирован в Законе вполне категорично. И пренебрежение им со стороны главы государства носило едва ли не демонстративный характер. ЦИК, разумеется, не решился обнаружить в действиях Президента признаков нарушения (если не считать осуждения, выраженного секретарём ЦИК О. Застрожной – от себя лично).
В дальнейшем агитационная кампания складывалась в целом по сценарию Администрации Президента РФ: её главными инструментами служили три государственные телекомпании. Пул тележурналистов, обслуживавших партию-фаворита, насыщал эфир информационными материалами и аналитикой, всемерно украшавшими образ партии, чей главный предвыборный лозунг был сформулирован просто и ясно: «Вместе с Президентом!». Агитационные материалы других партий явно терялись на этом ярком фоне. Жалобы соперников «Единой России» в Верховный Суд и в ЦИК на ангажированную позицию ведущих телекомпаний оставались без удовлетворения. Но в итоге у этих жалоб оказалось совершенно неожиданное продолжение.
В разгар избирательной кампании состоялось заседание Конституционного Суда, который принял постановление[78], посвящённое вопросу о соответствии Конституции РФ ряда норм федеральных законов об основных гарантиях избирательных прав и о выборах депутатов Государственной Думы, регулирующих предвыборную агитацию. Суд признал необходимость определённых ограничений массовой информации в период избирательных кампаний, но ограничений, «соразмерных конституционно признаваемым целям» (под такими целями могло подразумеваться равенство кандидатов и партий). Суд указал, по крайней мере, на одно вполне допустимое и соразмерное ограничение: запрет на какие-либо комментарии в рамках новостных информационных блоков. В то же время, в постановлении Суда подчёркивалось, что оспариваемые нормы Закона о выборах, во всяком случае, не могут служить основанием для запрета представителям СМИ при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение и давать комментарии за пределами отдельного информационного блока.
Данное паллиативное решение Конституционного Суда разрешило давний спор о возможности политической публицистики и оценочных суждений в ходе избирательной кампаний. Но применительно к конкретной кампании 2003 года нужно признать, что оперативное принятие именно этого решения было весьма выгодно «Единой России». Ведь политическая публицистика журналистов трех крупнейших телекомпаний призвана была обслуживать именно данную партию. Решая эту задачу, тележурналисты не считались и с теми запретами, которые подтвердил Конституционный Суд: комментарии против КПРФ звучали и в рамках информационных новостных блоков. А в условиях отсутствующей политической конкуренции, отнюдь не исчерпываемой борьбой партий за депутатские места, по таким нарушениям не к кому было апеллировать[79].