Правоотношения, связанные с осуществлением органами внутренних дел наблюдения за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установлением судом временных ограничений его прав и свобод, а также выполнением им обязанностей, регулируются Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", что предполагает формирование новой отлаженной четкой системы административного надзора за бывшими заключенными.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы является мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности. Данной проблеме посвящено значительное число публикаций еще в советской юридической литературе. Тем не менее, вопрос о правовой природе данного института в отечественной науке до сих пор не является окончательно решенным. Современные публикации по данной проблеме практически отсутствуют. Думается, что наиболее верной представляется позиция, согласно которой надзор за освобожденными составляет одну из форм реализации уголовно-правовых отношений. У подобной точки зрения есть все основания для признания ее обоснованной:
Административное принуждение в виде надзора может быть применено при том непременном условии, что оно является непосредственным следствием предварительного осуждения и уголовного наказания. В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее ФЗ РФ N 64-ФЗ) данный надзор может быть установлен в отношении четко определенных категорий освобожденных, т.е. предпосылками для его установления (формальным, юридическим основанием) являются строго определенные условия уголовно-правового и уголовно-исполнительного характера.
Указанное положение ФЗ РФ N 64-ФЗ нашло отражение в судебной практике Верховного Суда РФ. Так, в соответствии с положениями п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 22 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре": «В целях предупреждения совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, преступлений и других правонарушений, а также для защиты государственных и общественных интересов по решению суда за указанными лицами может быть установлен административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел».
Обязательным условием для осуществления административного надзора является течение срока судимости, ибо только в пределах этого срока возможен данный надзор. Погашение или снятие судимости сразу же влечет за собой невозможность осуществления административного надзора и применения, свойственных ему мер административного принуждения.
Поскольку наличие судимости у того или иного лица свидетельствует о том, что обвинительный приговор суда сохраняет в отношении его свою силу, постольку данное лицо находится в уголовно-правовых отношениях с государством, хотя оно и отбыло уже наказание. При этом данные уголовно-правовые отношения могут находиться в течение всего срока судимости или части этого срока либо в состоянии статики, когда права и обязанности сторон данных отношений не реализуются, либо в состоянии динамики, т.е. реализовываться, что и имеет место в процессе административного надзора. Принимая во внимание сказанное, можно утверждать, что в административном надзоре проявляются уголовно-правовое значение института судимости, его фактическая принудительная сила.
Задачами административного надзора является предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (ст. 2 ФЗ РФ N 64-ФЗ). Учитывая эти задачи, некоторые ученые рассматривают административный надзор даже как меру пресечения правонарушений. Полагаем, что такой подход не обладает достаточными основаниями, поскольку надзор не предназначен для прекращения готовящихся преступлений или иных правонарушений. Данная мера принуждения прежде всего направлена на предупреждение возможных преступлений в будущем. Другими словами, криминологическим основанием применения административного надзора следует признать неблагоприятный прогноз индивидуального преступного поведения освобождающегося лица, но без конкретизации места, времени и способов совершения преступления. Это определяет профилактическую сущность данной меры как уголовно- правовой "меры безопасности".
Примечательно, что даже прекращение административного надзора не лишает органов внутренних дел обязанностей выполнения задач по контролю за освобожденными, поскольку ФЗ РФ N 64-ФЗ не исключает возможности повторного установления надзора в пределах срока судимости в случаях, когда лицо вновь стало вести антиобщественный образ жизни (нарушать правила общежития).
С третьим основанием тесно связано четвертое - цель административного надзора, которой следует признать частную превенцию. Несмотря на различие в подходах, позициях, мнениях конечная цель надзора одна - как можно надежнее защитить общество от преступных посягательств, и в первую очередь со стороны тех, кто уже понес наказание за ранее совершенные преступления и освободился из мест лишения свободы.
Задачи и действенность административного надзора апробированы исторически. Следует помнить, что до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Наряду с надзором данная система включала и меры социальной реабилитации ранее судимых лиц. В предупреждении были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, и заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых. Проблема предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, отбывших наказание, рассматривалась на самом высоком государственном уровне. Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям, представителям общественности. В результате, по оценке различных ученых, рост рецидивной преступности в обществе был достаточно сдерживаемым правоохранительными органами, а его уровень среди лиц, состоящих под административным надзором, колебался в пределах 10%.
В конце прошлого века отлаженная система предупреждения рецидивной преступности в обществе была полностью разрушена. Практически ликвидированы были все ее составляющие. До недавнего времени единственным правовым основанием осуществления контроля за освобожденными являлся Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции», согласно которому лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы, должны были становиться на профилактический учет. Разумеется, каких-либо правоограничений освобожденных, в том числе профилактического характера, данным Приказом не устанавливалось, поскольку эта сфера составляет исключительную прерогативу федерального законодательства. Вот почему сегодня такое значение приобрело принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ, который определил основания и условия индивидуальной работы с лицами, нуждающимися в усиленном профилактическом воздействии со стороны правоохранительных органов, а также степень их ответственности за уклонение от соблюдения ограничений, устанавливаемых в судебном порядке.
Административный надзор устанавливается только судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, им же продлевается и досрочно прекращается по основаниям, предусмотренным в законе.
Подводя итог и делая вывод сказанному выше, следует заключить, что под административным надзором понимается:
Во-первых, система правовых и организационных мер, принимаемых государством в целях профилактики повторной преступности среди лиц, отбывших уголовное наказание в местах лишения свободы.
Во-вторых, это деятельность государства в лице органов внутренних дел, осуществляющих проверку соблюдения специальных административных правил лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В соответствии с определением понятия административного надзора деятельность органов внутренних дел связана с наблюдением за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, и выполнением ими обязанностей, предусмотренных ФЗ РФ N 64-ФЗ.