Оглавление
Введение……….…………………………………………………………………..4
Глава 1. Развитие уголовного законодательства, регламентирующего превышение должностных полномочий, в России………………………………........9
1.1 Развитие российского законодательства, регламентирующего превышение должностных полномочий, в дореволюционный период…………...9
1.2 Развитие российского законодательства, регламентирующего превышение должностных полномочий, в советский период……………………14
Глава 2 Конструктивные признаки превышения должностных полномочий………………………………………………………………………………..21
2.1 Характеристика объективных признаков превышения должностных полномочий………………………………………………………………………21
2.2 Характеристика субъективных признаков превышения должностных полномочий…………………………………………………………………29
Глава 3 Актуальные вопросы квалификации превышения должностных полномочий………………………………………………………………………….42
3.1 Квалифицирующие и особо квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий…………………………………………………42
3.2. Отграничение превышения должностных полномочий от смежных составов и обстоятельств, исключающих преступность деяния……………..52
Заключение………………………………………………………………………67
Список нормативных правовых актов и литературы (источников)………… 71
Приложения……………………………………………………………………...81
Введение
Актуальность темы обусловлена тем, что в последнее десятилетие, несмотря на предпринимаемые государством усилия, эффективность государственной и муниципальной службы значительно снизилась, нарушения законности приобрели массовый характер, стали привычными. Одним из наиболее распространенных и опасных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является превышение должностных полномочий. Общественная опасность такого деяния значительно возрастает в случаях, если оно совершено с целью получения имущественной выгоды либо сопряжено с посягательством на жизнь или здоровье человека.
Обзор статистических данных, опубликованных ГИАЦ МВД РФ о состоянии преступности в России за 2000-2009 гг. свидетельствует о тенденции роста числа деяний, предусмотренных ст. 286 Уголовного кодекса РФ. Так, в 2000 г. было зарегистрировано 3284, в 2003 г. - 5404, в 2008 г. – 5804, в 2009 г. – 6189 фактов превышения должностных полномочий[1].
В том числе по ст. 286 Уголовного кодекса РФ следственными подразделениями Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по НСО в 2009 г. возбуждено 247 уголовных дел, в январе-марте 2010 г. - 14 уголовных дел. Вполне очевидно, что борьба с превышением должностными лицами своих полномочий должна быть системной и последовательной. Но любые предпринимаемые государством меры, направленные на борьбу с должностными преступлениями, будут носить явно декларативный характер без действенного механизма их реализации. Немаловажное значение при этом имеет правильная квалификация совершенных преступлений рассматриваемой категории.
Как известно, квалификация как институт уголовного права является также центральным этапом правоприменительной деятельности по уголовным делам. Правильная и своевременная квалификация сокращает сроки расследования уголовных дел, является одним из условий эффективной работы органов предварительного расследования, обеспечивая при этом также неотвратимость и справедливость назначаемого судами наказания. Однако в современной правоприменительной практике квалификацию должностных преступлений, в том числе предусмотренного ст. 286 Уголовного кодекса РФ, нельзя признать эффективной. Сложности при уголовно-правовой оценке данных преступлений обусловлены как несовершенством действующего уголовного законодательства (казуистичность либо, напротив, чрезмерная абстрактность, бланкетность, пробельность, наличие оценочных признаков в тексте уголовного закона), так и тем, что в правоприменительной практике не выработаны базовые (типовые) правила применительно к общим и специальным вопросам их квалификации.
В частности, изучение практики применения ст. 286 Уголовного кодекса РФ показывает, что работники судебно-следственных органов нередко испытывают затруднения и даже допускают ошибки при квалификации превышения должностных полномочий. В контексте изложенного обращает на себя внимание то обстоятельство, что в доктрине уголовного права до сих пор отсутствует единство мнений в трактовке отдельных элементов и признаков данного состава преступления, предлагаются подчас диаметрально противоположные рекомендации по целому ряду аспектов квалификации содеянного. Перечисленные обстоятельства в своей совокупности определили актуальность работы и обусловили выбор темы выпускной квалификационной работы.
Степень изученности рассматриваемой проблемы характеризуется наличием многочисленных публикаций в юридической и специальной литературе, периодических изданиях, а также диссертационных исследований в области квалификации и уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий. Большой вклад в формирование научного потенциала этого направления был сделан такими российскими учеными правоведами, как Айдаев С.Г., Борков В.Н., Бурлаков А.В., Греков К.А., Динека В.И., Мерзлякова В.А., Свинарева Е.А., Серов Д., Смелова С.В., Снежко А.С., Старостин К.В., Ткачева Г.В., Феркалюк Ю.И., Холиков А.Н., Яни П.С. и многие другие. Отмечая позитивность и конструктивизм взглядов и идей, а также юридических формулировок отдельных положений, понятий и категорий при рассмотрении теоретико-прикладных аспектов борьбы с должностными преступлениями, включая превышение должностных полномочий, следует все же заметить, что позиции и мнения вышеназванных и других ученых неоднозначны и противоречивы, что обусловлено, на наш взгляд, как множеством причин, так и их характером.
Так, практически нет исследований по рассматриваемой теме с учетом положений принятого 16 октября 2009 г. Постановления Пленума Верховного Суда № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»[2]. Все это, а также отмеченный выше рост должностных преступлений, их трансформация, обусловленная динамичным изменением политических и социально-экономических условий в нашей стране, дают основание говорить о целесообразности дальнейшей теоретико-прикладной разработки обозначенной проблемы.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающиеся в процессе реализации уголовно-правового запрета на превышение должностным лицом предоставленных ему полномочий.
Предметом исследования выступают закономерности квалификации превышения должностных полномочий.
Цель настоящей работы состоит в выявлении теоретико-прикладных проблем квалификации уголовно наказуемого превышения должностных полномочий и разработке предложений по их разрешению.
Достижение поставленной цели обеспечивается постановкой и решением следующих основных задач.
1. Рассмотреть историю становления и развития уголовного законодательства, регламентирующего ответственность за превышение должностных полномочий, в России.
2. Раскрыть конструктивные признаки, характеризующие состав преступления, предусмотренный статьей 286 Уголовного кодекса РФ (превышение должностных полномочий).
3. Проанализировать актуальные вопросы квалификации превышения должностных полномочий.
4. Выявить типичные проблемы квалификации превышения должностных полномочий и определить оптимальные пути их преодоления.
Теоретико-методологическая база настоящего исследования основана на диалектическом методе научного познания мира, который определяет взаимосвязь и взаимообусловленность теории и практики. Для получения достоверных результатов комплексно применялись методы: системного анализа (при определении понятий родового и видового объекта превышения должностных полномочий, представителя власти), формально-логический (при исследовании объективных, субъективных и квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий), сравнительно-правовой (при изучении проблем взаимосвязи норм регулятивного и охранительного законодательства). Были использованы и общенаучные методы: наблюдение, методы анализа, синтеза и.т.п. Для полноты и достоверности исследования использовались также логико-юридический метод, заключающийся в анализе и толковании правовых норм о превышении должностным лицом своих полномочий. Кроме того, использовались методы социально-правового исследования (статистический, историко-правовой, анкетирования и др.).
Практическая значимость исследования заключается в создании предпосылок для усовершенствования законодательного обеспечения уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий, выработке рекомендаций по толкованию и применению норм об ответственности за превышение должностных полномочий, повышению эффективности профилактики соответствующего вида преступления уголовно-правовыми средствами.
Теоретическая значимость исследования состоит в дополнительной разработке понятийно-категориального комплекса и научной основы для применения частных правил квалификации превышения должностных полномочий, создающей также предпосылки для проведения новых обобщающих и специальных исследований по проблемам уголовно-правовой борьбы с должностными (служебными) преступлениями.
Эмпирической базой исследования послужили опубликованная судебная практика в виде разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ, обзоров кассационной и надзорной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ и его решений по конкретным делам за период 2000-2009 гг. в части, касающейся квалификации превышения должностных полномочий; результаты анкетирования 22 сотрудников органов следственных подразделений Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по НСО; официальные статистические данные Главного информационно-аналитического центра МВД РФ.
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых источников и приложений.
Заключение
В результате анализа теоретических материалов, законодательства и правоприменительной практики выявлены следующие проблемы и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
1. В постановлении Пленума Верховного суда от 16 октября 2009 г. № 19 неосвещенным остался вопрос об организационно-правовой форме учреждения, в котором лицо осуществляет свои служебные полномочия.
Представляется необходимым включить в его содержание определения понятий «государственное, муниципальное учреждение», «государственная корпорация», основываясь на регулятивном законодательстве в соответствующих сферах.
2. В Уголовном кодексе РФ выявлена несогласованность законодательных дефиниций «представителя власти» и «должностного лица», отсутствие логической увязки между ними.
В этой связи необходимо привести в соответствие примечание к ст. 318 Уголовного кодекса РФ с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» и сформулировать его следующим образом: «Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается лицо, осуществляющее законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работник государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности».
3. Нуждается в корректировке редакция п. 1 примечаний к ст. 285 Уголовного кодекса РФ путем использования формулировки «должностными лицами в статьях настоящего Кодекса признаются…», учитывая, что должностное лицо является субъектом преступлений, нормы о которых включены не только в главу 30, но и в ряд других глав Уголовного кодекса РФ (ст. 140, 149, 170 и др.).
4. Учитывая затруднительное применение бланкетных норм, а также крайнюю нестабильность толкования правоприменителями понятия «действия, явно выходящие за пределы полномочий» целесообразно дать развернутое определение данного понятия непосредственно в диспозиции части 1 статьи 286 Уголовного кодекса РФ.
Предлагается ч. 1 ст. 286 Уголовного кодекса РФ представить в следующем виде: «Совершение должностным лицом действий, которые относились к полномочиям другого должностного лица, или могли быть совершены только коллегиально или при наличии указанных в законе или подзаконном акте условий, либо не относились к полномочиям какого-либо должностного лица,…».
5. С целью восполнения имеющегося законодательного пробела Уголовный закон необходимо дополнить нормой, предусматривающей ответственность за умышленное неисполнение должностным лицом своих полномочий.
Представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 286 Уголовного кодекса РФ формулировкой: «…а равно умышленное неисполнение должностным лицом полномочий, которые оно должно и могло было совершить, если это повлекло…».
6. Выявлено терминологическое несоответствие уголовного закона с регулятивным законодательством в области местного самоуправления.
Вследствие чего целесообразно заменить в ч. 2 ст. 286 Уголовного кодекса РФ понятие «главы органа местного самоуправления» на «главу муниципального образования (местной администрации)».
7. В ст. 286 Уголовного кодекса РФ не дифференцирована ответственность по степени общественной опасности применяемого насилия или угрозы его применения для жизни и здоровья потерпевшего, что само по себе противоречит принципу справедливости в уголовном праве.
Предлагается новая редакция диспозиции ч. 2 ст. 286 Уголовного кодекса РФ путем включения в нее пункта «б»: «с применением насилия, не опасного для жизни или здоровья потерпевшего, либо с угрозой применения такого насилия». Новая редакция пункта «б» ч. 3 ст. 286 Уголовного кодекса РФ: «с применением насилия, опасного для жизни или здоровья потерпевшего, либо с угрозой применения такого насилия».
8. Учитывая повышенную общественную опасность преступления, совершенного группой лиц, представляется необходимым закрепление ответственности за такое посягательство в пункте «а» ч. 3 ст. 286 Уголовного кодекса: «группой лиц, группой лиц по предварительному сговору».
9. Действующим законодательством не установлен размер имущественного ущерба, причиненного юридическим и физическим лицам в результате превышения должностных полномочий.
В связи с этим предлагается дополнить примечания к ст. 285 Уголовного кодекса РФ новым пунктом 6 следующего содержания: «Если предусмотренное статьями настоящей главы существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства выражается лишь в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям, государственным органам или органам местного самоуправления, то таковым признается ущерб, сумма которого превышает сто тысяч рублей. Если тяжкие последствия, предусмотренные в статьях настоящей главы, выразились в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям, государственным органам или органам местного самоуправления, то таковыми признается ущерб, сумма которого превышает один миллион рублей».
10. Принимая во внимание негативное влияние на правоприменительную практику отсутствия в Уголовном кодексе РФ единого для Уголовного закона в целом определения таких понятий, как «насилие, (не) опасное для жизни или здоровья», «угроза применения насилия», «оружие», «применение оружия» и др., нахожу полезным дополнить главу 1 раздела I Уголовного кодекса РФ новой статьей «Определения основных понятий, используемых в настоящем Кодексе», включив в нее такие определения:
«насилие, опасное для жизни или здоровья - любое физическое или психическое воздействие на потерпевшего против его воли, причинившее легкий, средней тяжести или тяжкий вред здоровью;
насилие, не опасное для жизни или здоровья - причинение потерпевшему побоев, физической боли или вреда;
угроза применения насилия – намерение, выраженное в устной, письменной или иной форме, причинить физический или психический вред;
оружие - устройства и предметы, конструктивно предназначенные для поражения живой или иной цели или подачи сигналов;
применение оружия - фактическое использование его боевых свойств для поражения живой или иной цели, то есть для причинения смерти или вреда здоровью человека или вреда объектам материального мира, а также попытку его использования по прямому назначению».
Итак, на основании выше изложенного предлагается следующая редакция ст. 286 Уголовного кодекса РФ.
Статья 286. Превышение должностных полномочий
1. Совершение должностным лицом действий, которые относились к полномочиям другого должностного лица, или могли быть совершены только коллегиально или при наличии указанных в законе или подзаконном акте условий, либо не относились к полномочиям какого-либо должностного лица, а равно умышленное неисполнение должностным лицом полномочий, которые оно должно и могло было совершить, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемым законом интересов общества или государства, -
наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
2. То же деяние, совершенное:
а) лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой муниципального образования (местной администрации);
б) с применением насилия, не опасного для жизни или здоровья, либо с угрозой применения такого насилия, -
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены:
а) группой лиц, группой лиц по предварительному сговору;
б) с применением насилия, опасного для жизни или здоровья, либо с угрозой применения такого насилия;
в) с применением оружия или специальных средств;
г) с причинением тяжких последствий, -
наказывается лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.