Ситуация в исследовании политики характеризуется сегодня многообразием различных методологических подходов. С одной стороны, она является отражением конкуренции ученых, многие из которых стремятся определить свою исследовательскую нишу и разрабатывать ее с максимально возможной самостоятельностью. С другой стороны, она отражает изменения содержания политической сферы, когда очевидными становятся недостатки когда-то влиятельных теорий и методологий, которые сегодня уже не могут удовлетворить исследователей. Новые подходы и теории пытаются быть более адекватными изменяющимся процессам в политике, выражать это новое содержание в новых понятиях и концептуальных схемах. К последним относится теория политических сетей, заявившая о себе в 90-е годы прошлого столетия в рамках двух исследовательских школ - английской и немецкой (Bo rzel, 1998; 1998a).
Сетевой подход к исследованию политики и государственного управления включает в себя в качестве базовых некоторые идеи, которые часто не являются самоочевидными и не лежат на поверхности. Они должны быть прояснены, чтобы провести четкую линию между концепцией политических сетей и иными политическими и управленческими аналитическими подходами. Некоторые из этих идей являются старыми, и Питер Богесон и Тео Туунен используют формулу “назад в будущее” для объяснения истории данной теории (Bogason, Toonen, 1998, 209-212). В этом отношении следует отметить, что концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Уже в 50-60-е годы выработка государственной политики в США исследуется в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимо-действуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы (Freeman, 1955). Но именно в Великобритании, как подчеркивают Родес и Марш, концепция политических сетей выросла из теории межорганизационных отношений (Rhodes, Marsh, 1992, 8-10). Вообще, концепция политических сетей имеет ряд источников и отправных точек: организационная социология и академическая теория администрирования бизнеса (Frederickson, 1999, 705); социальный структурный анализ (Knoke, 1990, 7-8; Bo rzel, 1998a, 255); институциональный анализ, теория общественного выбора и неоменеджеризм (Bogason, Toonen, 1998, 220-223). Некоторые исследователи выделяют различные подходы в рамках концепции политических сетей, которые определяются господствующим основанием: подход с позиций рационального выбора, подход с точки зрения персонального взаимодействия, формальный анализ сетей, структурный подход к сетям (Marsh, Smith, 2000, 4-5). Концепция политических сетей вписывается также в контекст философской дискуссии между либералами и коммунитаристами на Западе (см.: Smorgunov, 1999). Но смысловые значения многих высказанных в предыдущих теориях идей становятся сегодня новыми, так как они включены в новый “текст” политической и управленческой теории 90-х годов.
В данной части работы мы остановимся на следующих темах: плюрализм, корпоративизм и политические сети; общие методологические установки концепции политических сетей; понятие “политические сети”; виды политический сетей; понятие “руководство” в концепции политических сетей; эффективность политических сетей; изучение политических сетей в сравнительной политологии.
Плюрализм, корпоративизм и политические сети. Исходным пунктом рассмотрения различий между плюралистическим, корпоративистским и сетевым подходами в исследовании взаимодействия государства и общества, представленного заинтересованными группами, выступает отнесение всех трех аналитических моделей к концепциям, описывающим процесс посредничества между интересами в политике.
Плюралистическая концепция посредничества рассматривает политический процесс как давление различных групп интересов и распределение, соответственно, власти в обществе. Наиболее существенные стороны плюралистического подхода к политике интересов раскрывает следующее определение плюрализма, предложенное Филиппом Шмиттером: “Плюрализм может быть определен как система представительства интересов, в которой составляющие ее элементы организованы в неопределенное множество сложных, добровольных, конкурирующих, неиерархичных и самоопределяющихся (как относительно типа, так и относительно сферы интересов) образований, которые специально не лицензируются, не признаются, не субсидируются или каким-либо образом не контролируются (в отношении выбора лидерства или выражения интересов) государством и которые не стремятся к монополии репрезентационной активности среди соответствующих образований” (Sсhmitter, 1970, 85-86). При данном подходе политика представляет собой властное распределение правительством дефицитных ресурсов под давлением заинтересованных групп, которые являются активным фактором политического процесса, тогда как государство в лице правительства выполняет в целом пассивную функцию реагирования на деятельность заинтересованных групп. Правительство обеспечивает сохранение баланса интересов в определенное время, принимая то или иное решение относительно комбинации интересов и ресурсов. Р. Родес и Д. Марш специально подчеркивают: “В то время как заинтересованные группы постоянно предъявляют требования правительству, и такое предъявление может даже стать институциализированным, правительство остается независимым от заинтересованных групп” (Rhodes, Marsh, 1992, 2). Эффективность деятельности заинтересованных групп определяется наличием ресурсов давления, которые они используют для получения хороших политических результатов. Вместе с тем, концепция ресурсов здесь не используется для описания взаимодействия групп давления. Плюралистический подход ограничен также в том отношении, что он акцентирует внимание скорее на правительстве, чем на государстве в целом. Он не учитывает, что участники политической деятельности со стороны государства имеют свои собственные интересы, которые включаются в процесс формирования политики. Следовательно, плюралистический подход не позволяет исследовать политику как систему взаимосвязанных отношений государства и общества, в которой государство является не просто агентом ответа на вызовы групп давления, а активным участником кооперации. Аналитическая модель корпоративизма по-своему решает проблему взаимоотношений между общественными интересами и государственными структурами. Она возникла отчасти как критический отклик на недостатки плюралистического подхода к посредничеству интересов. В противоположность плюрализму корпоративизм рассматривает государство в качестве важнейшего конституирующего элемента отношений между группами интересов и политикой. В соответствии с концепцией корпоративизма в политике действует ограниченное число сингулярных, принудительных, неконкурирующих, иерархически упорядоченных и функционально различных образований, которые получают одобрение или лицензируются государством и стремятся к монополии на представительство интересов в соответствующей области (Schmitter, 1970, 93-94). Здесь основное внимание уделяется экономическим группам, монополизирующим процесс выражения интересов в соответствующем секторе общества, которые тесно связаны с государством и с точки зрения своего формирования, и с точки зрения возможностей оказывать влияние на государство, поддерживать его в обмен на участие в принятии политических решений. Как правило, корпоративистская литература включает в рассмотрение наиболее влиятельные группы - бизнес и труд, и в этом смысле оставляет в тени множество других участников политического процесса, которые сегодня противостоят корпоративизму в политике и которые строят свои отношения с государством не руководствуясь иерархическими отношениями. Следует заметить, что понятие центральной роли государства, как она описана в корпоративизме, в условиях глобализации отношений и децентрализации властных функций государства в определенном аспекте выступает в своей консервативной функции легитимации того понимания государства, которое вступает в противоречие с сегодняшним днем. Подход, предполагающий тесную связь между государством и корпорациями, с точки зрения теоретиков политических сетей, формирует представление о том, что политика и политический процесс формируется в рамках жесткого государственно-корпоративного консенсуса.
Сетевой подход к политике и управлению строит свою исследовательскую стратегию, исходя из нового характера отношений между государством и обществом, между публичной и частной сферами общественной жизни. Р. Родес, например, анализируя современную политику и государственное управление в Великобритании, подчеркивает, что за последние двадцать лет политическая система здесь уже не может выразить то, чем ранее характеризовалась так называемая Вестминстерская модель, которая базировалась на сильном правительстве, парламентской суверенности, “оппозиции Ее Королевского Величества” и министерской ответственности. Скорее, британская политическая система лучше описывается как дифференцированная полития, которая характеризуется взаимозависимостью, сегментированной исполнительной властью, самоуправляемыми политическими сетями и снижением роли государства (Rhodes, 1997). Общее кредо “сетевиков” состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и корпоративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием. Важно отметить, что концепция политических сетей в версии и англосаксонской, и германской школы модифицирует понимание властно центрированной политики в направлении политики взаимной ответственности и обязательств.
Общие методологические установки концепции политических сетей. Сетевой подход к политике и публичному управлению является отражением не только споров, которые ведутся между представителями различных политико-управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется политика и управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления, помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления - это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко основоположения теории политических сетей сводятся к следующему.
Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она включает в себя рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления. Понятие “сеть”, кажется, становится “новой парадигмой архитектуры сложности” (Kenis, Schneider, 1991, 25). Это является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т. е. в ней раскрываются отношения не между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами, общественными и бизнес ассоциациями.
Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. “Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги”, - пишет Рита Келли (Kelly, 1998, 205). Некоторые защитники нового государственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает в себя больше ответственности (больше, чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как он предлагает больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. “Даже если это само собой разумеется, тем не менее, нам все еще нужно знать, - пишет Келли, - как новый государственный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демократической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей” (ibid.). Концепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно, многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: (1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; (2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве “сцепленных” с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; (3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления - “руководство” (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле “управление без правительства” (governing without government) (Rhodes, 1997) или “руководство без правительства” (governance without government) (Rosenau, Czempiel, 1992; Peters, 1998).
В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу (Wamsley, Wolf, 1996; March, 1997; Harmon, 1998). Таня Берцель подчеркивает: “Есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее, критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети” (Bo rzel, 1998a, 264).
В-четвертых, хотя понятие “институт” играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения. “По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания взаимоотношений между системными акторами” (Knoke, 1990, 9). Каким образом определяются сети и политические сети? “Сеть... состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресурсов и зависимостей между ними”, - пишут Х. Хакансон и Я. Йохансон (Ha kanson, Johanson, 1998, 48). Р. Родес подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри институтов (Marsh, Rhodes, 1992, 9). В сетях выделяются реляционное содержание и форма (Knoke, Kuklinski, 1982, 15). Содержание отношений отсылает к существу возникших связей (трансакционные, коммуникационные, инструментальные, сентиментальные, властные, родственные и др.), а реляционная форма означает интенсивность и силу связей, а также уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же деятельность.
В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения “цели-средства”, а в аспекте отношения “цели-процессы”. Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения (см., например: Milward, Provan, 1998; Provan, Sebastian, 1998), однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности (Hindmoor, 1998). Фактически, здесь говорится скорее о действенности, чем об эффективности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает значимость интегрированности и легитимности: “Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения” (Toonen, 1998, 246).
Понятие “политические сети”. По вопросу определения понятия “политическая сеть” между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характера отношений между ними. В отличие от понятий “система” или “структура” здесь акцент делается на активном и осознанном взаимодействии акторов, формирующих политическое решение и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Приведем ряд суждений на эту тему.
Для Р. Родеса политические сети формируются в различных секторах политики современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и др.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества. Он подчеркивает значение именно институциональной составляющей политической сети и ее ограниченность определенными секторальными интересами. Родес включает в рассмотрение и обмен ресурсами между членами сети в процессе налаживания отношений (Rhodes, Marsh, 1992, 10-13).
Таня Берцель, анализируя две школы в концепции политических сетей - немецкую и английскую, дает следующее определение: “Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимооотношений по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей” (Bo rzel, 1998a, 254). В этом определении обращает на себя внимание то, что участники политической сети преследуют не сепаратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.
Авторы книги “Сравнение политических сетей. Политика в сфере труда в США, Германии и Японии” используют понятие организационного государства для описания возникающих отношений между различными участниками принятия политических решений. “Межорганизационные сети, - пишут они, - позволяют нам описывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами политики - от парламентских партий и министров правительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов... В качестве эмпирической системы организационное государство не обеспечено полной поддержкой правовых регулятивов. Его возникновение в действительности отражает и формальную и неформальную власть производить решения, которая пронизывает государство и общество” (Knoke, Pappi, Broadbent, Tsujinaka, 1996, 3). В качестве аналитических категорий, описывающих организационное государство, они предлагают “сферу политики” (“сложную социальную организацию, в которой производятся коллективно увязанные решения”), структурными компонентами которой выступают акторы политики, политические интересы, властные отношения, коллективные действия и совместно занятые позиции (ibid., 9, 11).
Лоренц Отул предлагает следующее определение: “В более конкретном смысле сети включают в себя межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они включают в себя также системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может включать в себя публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, которые связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой” (O’Toole, 1997, 446). Здесь проведено различие между элементами сети, которые связаны с принятием решений по политическим вопросам, и теми элементами, которые на основе этих решений предоставляют услуги.
Таким образом, политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.
Виды политических сетей. Ясно, что политические сети будут различаться по ряду критериев. Конечно, есть различия, связанные со степенью выражения общих качеств политических сетей, но можно также выделить внутренние дифференцирующие критерии. К последним следует отнести (1) число и тип участников сетей, (2) характер институционализации, (3) сферу политики, в которой формируются сети, (4) распределение ресурсов между участниками сетей, (5) особенности интересов, объединяющих участников сети, (6) степень концентрации власти и др. (Jordan, Schubert, 1992; Rhodes, Marsh, 1992; Kriesi, 1994; Knoke, Pappi, Broadbent, Tsujinaka, 1996). Таня Берцель в статье “Организуя Вавилон - о различных концепциях политических сетей” дает описание ряда подходов к типологии политических сетей (Bo rzel, 1998a, 256-258).
Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом (Rhodes, Marsh, 1992, 13-15). Он выделяет пять типов политических сетей, руководствуясь тремя критериями: степень внутренней интеграции, число участников сети и распределение ресурсов между ними.
Политические сообщества (policy communities)представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимоотношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парламент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют высокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на таких важных функциональных интересах, как образование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориальные сообщества.
Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политических решений - профессиональных групп. Эти сети выражают интересы особой профессиональной группы и основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например Национальная служба здравоохранения в Великобритании.
Межуправленческие сети (intergovernmental networks) формируются на основе представительства местных властей. Их отличительными характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаимозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.
Сети производителей (producer networks) отличаются значительной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.
Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Стабильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.
Понятие “руководство” в концепции политических сетей. Английское слово “governance” сложно поддается однозначному переводу на русский язык. Это и “руление”, и “управление на высших уровнях организации”, и “руководство”, и “общее управление”, и “политическое управление”. Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими терминами, например, с рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в смысле общего политического управления, т. е. руководства, который включает в себя многие значения других толкований термина.
Понятие “руководство” в современной политической науке и науке государственного (шире - публичного) управления приобретает концептуальное значение. Восемнадцатый конгресс Международной ассоциации политической науки, который проходил в августе 2000 г. в Канаде, не случайно назывался “World Capitalism, Governance and Community: Toward a Corporate Millennium?” Понятие “руководство” используют представители англосаксонской и немецкой школ политических сетей. Некоторые исследователи ставят “руководство” в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движениями (Frederickson, 1999, 705-706). Вместе с тем именно в концепции политических сетей Берцель выделяет самостоятельную школу (по преимуществу немецкую), описывая ее концептуальную особенность через понятие “governance” (Bo rzel, 1998a). Многие другие исследователи используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. Отметим здесь следующее суждение Гая Питерса: “Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора, сколько в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в [политическом] процессе представлены также коллективные цели” (Peters, 1998, 229). Питер Джон и Алистер Коул подчеркивают, что понятие “руководство”, которое описывает политическое влияние, осуществляемое через диффузные сети производителей решений, заменяет собой понятие “правительство” как осуществление институциональной власти (John, Cole, 2000, 250).
Перспектива использования понятия “руководство” для описания новой ситуации в государственном управлении делает теорию последнего непосредственно связанной с политической наукой. По преимуществу концепция руководства является политологической концепцией и в определенной мере восстанавливает значение теории государственного управления в политической науке. Государственное управление предстает здесь не столько исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько одним из субъектов общественно-политического процесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. “Современное управление характеризуется системами принятия решений, в которых территориальные и функциональные дифференциации преобразуют эффективную организацию разрешения проблем в набор субсистемных акторов со специальными задачами и ограниченной компетенцией и ресурсами”, - пишут Кеннет Хенф и Лоренц Отуул (Hanf, O’Toole, 1992, 166). Следовательно, для публичного управления эта особенность выражается во включении в процесс принятия решений внешних общественных и частных акторов, а значит в развитии отношений общественной коммуникации, дискурса, договора. “Термин “руководство”, - подчеркивают Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих и Кэролин Хилл, - подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов - статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и директив, институциональных правил и норм, - которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой деятельности. Любая особенная конфигурация - в определенной сфере политики (например, защита экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, штат или город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслуживания) или в организационной отрасли (например, агентства по обслуживанию детей) - является результатом динамического процесса, который мы определяем как “логику руководства”. Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности” (цит. по: Frederickson, 1999, 705-706). Фактически, руководство отличается и от простого администрирования, когда источником политических решений выступает политическая верхушка иерархической лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес. Руководство осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно, для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Руководство не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления, оно более эффективно, как считается, для удовлетворения общественных потребностей, т.е. выработки решения по общим вопросам.
Эффективность политических сетей. Оценка эффективности политики и управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями. Во-первых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Как пишет Эндрю Хиндмур, “рынки и иерархии способствуют возникновению доверия через институциональные гарантии. Работники готовы работать на работодателя, так как они верят, что их работа будет оплачена, и они помещают свое доверие не в персональную интегрированность с работодателем, а в действенность юридической системы, которая закрепляет их соглашение. Ни рынки, ни иерархии не способны обеспечить гарантий, достаточных для доверия между правительством и группами давления” (Hindmoor, 1998, 34). Возможность доверия возникает именно в политических сетях, отношения в которых воплощают доверие в силу многих причин социального порядка, связанного с формированием сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате социального конструирования в процессе формирования сети. Во-вторых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин (Milward, Provan, 1998, 216-217).
- Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента. Эта структура облегчает как интеграцию, так и координацию и является относительно действенной.
- Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.
- Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является по меньшей мере вероятной в небогатом ресурсами окружении. Но одно ресурсное богатство не создаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть (т.е. другие факторы более значимы).
- Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей,