Заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы.
Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:
ü о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды;
ü о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;
ü о возможности реализации объекта экспертизы.
Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:
а) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;
б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией, с особыми мнениями экспертов и протокол заключительного заседания экспертной комиссии передаются в экспертное подразделение для подготовки проекта приказа об утверждении этого заключения. При несогласии более одной трети списочного состава экспертной комиссии с выводами проекта сводного заключения, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем, экспертной комиссией готовятся предложения о дальнейшем проведении государственной экологической экспертизы, в том числе о продлении срока ее проведения и о включении в состав экспертной комиссии дополнительных экспертов. Указанные предложения отражаются в протоколе заседания экспертной комиссии, который передается в экспертное подразделение для подготовки проекта соответствующего приказа.
Государственная экологическая экспертиза считается завершенной после утверждения приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа заключения, подготовленного экспертной комиссией и приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы со дня его утверждения.
Срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы устанавливается приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа. Заключение государственной экологической экспертизы с сопроводительным письмом направляется заказчику в течение 5 дней со дня его утверждения.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в этом заключении.
Заказчик документации, общественные организации, а также другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Тема 6.6.3 ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОБСТАНОВКА И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ДВИЖЕНИЯ
Двадцатый век принес человечеству не только хорошее, но и две альтернативы покончить с собой: ядерную и экологическую катастрофы. Для первой достаточно мгновения. Вторая обрекает все живое на медленную и мучительную смерть. Это явление часто называют экологическим кризисом. Хотя, судя по положению дел на нашей планете, термин должен быть более жестким. В прошлом, до появления на общественной политической арене «зеленого движения», целесообразность тех или иных проектов в основном оценивалась по экономическим категориям. В обществе существовало мнение, что экономическое развитие всегда несет благо. Однако появление в 80-х годах движения «зеленых» разрушило этот стереотип.
Решения, принимаемые на основе только проектных проработок и экспертных заключений, не всегда полностью учитывают интересы населения, местных властей и не могут застраховать от серьезных просчетов. Издержки от ошибок становятся все больше и больше. На этой почве происходит остановка строительства и консервация объектов, идет омертвление огромных ценностей. Все это требует знания конкретной социальной, экономической и экологической обстановки, изучения мнения населения, состояния общественных движений, связанных с этой проблематикой. Экспертиза должна обладать умением и навыками работы для решения этих вопросов.
Бюро социологических обследований Госкомстата бывшего СССР провело а 90-х годах опрос жителей в 850 городах и поселках страны о качестве окружающей среды и эффективности мероприятий по ее охране. Результаты свидетельствовали о серьезной обеспокоенности граждан и выявили круг наиболее актуальных проблем. Только 8% опрошенных были удовлетворены состоянием окружающей среды в своем населенном пункте.
Наибольшую озабоченность у жителей городов во всех регионах страны вызывают состояние атмосферного воздуха, питьевой воды, замусоренность населенных пунктов и радиационная обстановка. Обеспокоенность населения связана с восприятием конкретных негативных явлений, наблюдающихся по месту жительства: наличием в атмосферном воздухе в районе проживания неприятных запахов, копоти, гари, сажи, промышленной пыли; наличием в питьевой воде значительного осадка или необычного цвета, неприятного вкуса, неприятного запаха.
Приведенные факты, отражающие мнение городского населения, в целом подтверждаются контролирующими органами. Так, результаты анализа состояния атмосферного воздуха, проводимого органами Госкомгидромета бывшего СССР и другими организациями почти в 600 городах СССР в 90-х годах, показали, что 68% взятых проб не отвечали предельно допустимой концентрации по пыли, 35% - по окиси углерода (угарному газу), 52% -по аммиаку, 51% - по саже, 65% - по фенолу. По данным органов санитарного надзора, 19% всех проб воды, взятой из централизованных водопроводов, не соответствовало установленным нормам по химическим, а 12% - по бактериологическим показателям. За последнее десятилетие положение еще более усугубилось,
Не лучше положение водоемов: замусоренность и захламленность берегов водных источников, пена и мусор на поверхности воды, неприятный запах, нефтяные пятна, радужная пленка на воде и ее необычный цвет. Результаты обследования свидетельствуют о недоверии значительной части горожан официальным источникам информации. Значительная часть населения отмечает, что практически не имеет сведений о состоянии воды и воздуха, содержании вредных веществ в продуктах питания, радиационной обстановке на местности. Низкий уровень обеспеченности данными об экологической обстановке приводит к тому, что население не может в полной мере оценить ее влияние на человека. Тем не менее, восемь человек из десяти опрошенных в той или иной мере связывают беспокойство за свое здоровье с загрязнением окружающей среды.
О серьезности проблемы окружающей среды в стране свидетельствует тот факт, что каждый пятый опрошенный городской житель хотел бы переехать жить в другое место из-за неблагоприятной экологической обстановки по месту жительства. Все это создает тревогу у населения, выливается в протесты, вынуждает граждан объединяться для борьбы за жизнь на чистой планете.
К началу 90-х годов во многих странах мира, и прежде всего в промышленно развитых странах, сформировалось и достигло определенной степени зрелости массовое экологическое движение. Свидетельство этому - непрерывный рост числа сторонников экологических организаций, степени их организованности и активности, широкая поддержка населением их многочисленных акций. Экологический фактор в общественной жизни отдельных стран и даже регионов приобретает самостоятельное, а порой и решающее значение. В условиях продолжающейся деградации окружающей среды и угрозы необратимого нарушения природного равновесия происходит «экологизация» массовой психологии и сознания, образа жизни и культуры, идеологии и социального поведения людей. Именно этот фактор становится источником активизации и заметной радикализации многих экологических движений, стимулятором их роста. Ни политические предпочтения, ни возрастные различия больше не оказывают решающего воздействия на выбор миллионов людей, пополняющих ряды движений «зеленых». Социальная база «зеленого движения» - это «средний класс», образованные слои населения: инженеры, врачи, учителя, высококвалифицированные рабочие. Наличие в рядах «экологистов» ученых и специалистов позволяет этим организациям проводить независимую экспертизу экономических проектов и многих хозяйственных начинаний в разных странах и регионах. Экологические организации становятся весомым орудием давления на правительства, пользуются в ряде стран поддержкой традиционных структур и других общественных движений. «Экологисты» участвуют в принятии многих важных решений, затрагивающих самые различные стороны жизни.
В крупных развитых странах, таких как США, ФРГ, Франция и ряде других, лидеры этих организаций занимают сегодня посты руководителей природоохранных министерств и ведомств, что позволяет им претворять в жизнь многие требования экологически настроенной общественности. Благодаря этому во многих странах возросла приоритетность экологических проблем в системе государственных интересов. Типичные признаки общественной организации, специализирующейся на экологических проблемах, приводятся ниже:
выступления против ядерного оружия и ядерной энергетики;
гражданские инициативы по улучшению качества городской среды;
деятельность по экологическому воспитанию и образованию, экологическое информирование населения в целях повышения ответственности за состояние окружающей среды;
действия против загрязнения окружающей производственной среды;
совместная работа в своего рода «экологических коммунах», использующих природосберегающую технику, а также участие в добровольных трудовых лагерях по защите природы и пр.
Составляющие их социальные силы характеризуются множественностью и разнообразием: сегодня здесь встречаются не только представители новых средних слоев, стоявших у истоков экологических движений, но и представители многих других социальных и общественных групп. Все эти силы глубинно различаются по своим интересам, социально-политическим устремлениям, культурной и идеологической ориентации. К тому же состав этих организаций постоянно обновляется, причем гораздо чаще, чем это происходит в традиционных политических партиях и устоявшихся общественных движениях. Последние годы для «экологистов» стали во многом переломными: в рядах экологических движений теперь глубже осознают многообразие окружающего мира, его императивы, а мир, в свою очередь, стал с большим пониманием и сочувствием воспринимать их цели и побуждения. Тем самым утвердилась реальная основа для диалога «экологистов» с политическими партиями и государственными структурами.
На встрече представителей экологических организаций в Лондоне в 1989 г., организованной по инициативе и при участии ряда учреждений ООН, были определены важнейшие элементы отношений между правительственными и неправительственными организациями:
регулярные консультации неправительственных организаций с правительством при принятии новых законодательных актов или административных мер;
назначение членов неправительственных организаций в правительственные совещательные комиссии;
общественные слушания как часть процесса оценки влияния тех или иных проектов на окружающую среду;
обеспечение права неправительственных организаций получать ответ на их запросы правительству;
законодательное обеспечение прав неправительственных организаций;
гарантия права неправительственных организаций оспаривать административные решения, обращаясь к вышестоящей инстанции.
С середины 80-х годов начинают организационно оформляться движения сторонников охраны окружающей среды в странах Восточной и Центральной Европы. Это движения общественности за чистоту Дуная в Венгрии, Экологический клуб и Лига защиты природы в Польше, движение «Экогласность» в Болгарии. Больших успехов достигли «зкологисты» в Румынии, где их представители получили места в парламенте. У нас в стране также возникло множество групп и организаций «экологистов», среди которых Агентство экологической информации, «зеленые бригады», Комитет по защите Ладоги и Невы, молодежное движение «зеленых хиппи» и др. В декабре 1988 г. состоялась учредительная конференция Социально-экологического союза, собравшая делегатов от 140 экологических комитетов, клубов, обществ из 89 городов 11 союзных республик. В 1989 г. в Москве прошла учредительная конференция так называемого «зеленого движения», в работе которой приняли участие около 400 делегатов из всех регионов страны. В июне 1990 г. в Куйбышеве (ныне Самара) была провозглашена Конфедерация «зеленых» партий и объединений. Представители «зеленого движения» в нашей стране хорошо осведомлены о методах организации общественной поддержки. Для борьбы с «нежелательным» проектом нужно:
ü организовать сбор денег;
ü создать соответствующие общественные организации: комитеты, штабы и т. п.;
ü организовать лобби в законодательных и исполнительных ветвях власти;
ü активно вести публичную кампанию в средствах массовой информации;
ü располагать соответствующими юридическими консультациями;
ü пригласить авторитетных контрэкспертов.
В странах СНГ экологические организации сразу же проявили необходимые бойцовские качества. Это принесло им немалый авторитет среди населения таких неблагополучных в экологическом отношении районов, как Приаралье, низовье Волга, север России, прилегающие к острову Сахалин загрязненные нефтью территории, а также в загрязненных чернобыльской катастрофой областях. В 1988 г. в Москве прошла первая встреча активистов партии «зеленых» ФРГ и представителей советской экологической общественности. Итогом встречи стал документ о расширении контактов между национальными экологическими движениями. Социально-экологический союз нашей страны за сравнительно небольшое время наладил связи с такими известными организациями на Западе, как «Друзья Земли», «Гринпис», движениями «зкологистов» ФРГ, Италии, Финляндии.
Заинтересованность в сотрудничестве проявляют и «экологисты» США. Специально издаваемый в США бюллетень «Экология» регулярно информирует американскую и международную экологическую общественность о положения дел с охраной среды в странах СНГ, сообщает о совместных акциях и проектах. Он публикует призывы к совместным действиям, с которыми обращаются экологические организации этих стран, например Комитет по спасению природы Алтая и др. Участие активистов американских движений в мероприятиях экологистов в нашей стране, их содействие экологическим движениям на Украине, в Молдавии, государствах Прибалтики становятся все заметнее.
Следует подчеркнуть, что программы наших «экологистов» целеустремленны и привлекательны. В этом отношении показательно движение «Кедр» - конструктивно-экологическое движение. Оно объединяет граждан России, которые хотят внести свой посильный вклад в преобразование жизни страны и народа с учетом экологических и гуманистических ценностей. На эмблеме - сильное вечнозеленое дерево. Специалисты считают, что сибирская тайга, где оно растет, - это «легкие» нашей страны. Движение «Кедр» делает свой выбор в пользу конструктивного творческого экологического действия. Целями и задачами движения являются:
ü организация общественных сил для содействия выходу России из возникшего экологического кризиса путем более эффективного использования средств, выработанных самой современной индустриальной цивилизацией как в области разработки производственных технологий, так и в области совершенствования ее социально-политических институтов;
ü участие в создании правовых предпосылок, гарантирующих возможность эффективной борьбы в защиту окружающей среды и здоровья граждан России;
ü привлечение внимания общественности, в том числе международной, к проблемам экологии России;
ü участие в разработке программ по выходу из экологического кризиса как в масштабах всей страны, так и в каждом конкретном случае;
ü участие в создании новой эффективной экономики, не наносящей вреда природе и человеку;
ü способствование внедрению в производство безотходных и экологически безопасных технологий;
ü развитие международных связей.
Для реализации поставленных целей и задач движение:
ü участвует в политической и общественной деятельности на основе уважения и неукоснительного соблюдения законодательства РФ, принципов и норм международного права;
ü строит свои отношения с другими движениями, партиями и организациями демократической ориентации на принципах равноправия и независимости.
Конструктивно-экологическое движение России «Кедр» тесно взаимодействует с:
Советом главных санитарных врачей России;
Ассоциацией промышленников и предпринимателей России;
Всероссийским обществом охраны природы;
Движением «Солдатские матери россии»;
Российской ассоциацией профсоюзных организаций студентов высших учебных заведений;
Российским обществом покровительства животным.
Поворот к экологической проблематике характерен для международных объединений профсоюзов. Два из них - Всемирная федерация профсоюзов и Международная конференция свободных профсоюзов - приняли в 1990 г. программные документы по окружающей среде, в которых состояние окружающей среды рассматривается как фактор и слагаемое социального положения трудящихся. В этих документах профсоюзные центры фактически заявили о своей открытости для международного сотрудничества в области экологии.
Позитивным сдвигом в сфере экологии способствовало образование Минэкологии России (ныне эти функции в основном возложены на Минприроду) и МЧС России. В частности, было узаконено проведение государственных экспертиз в этих областях. В нашей стране процесс налаживания отношений экологических организаций и органов управления в центре и на местах еще проходит стадию становления. Но первые шаги уже сделаны, особенно в области повышения информированности населения. Например, была организована Государственная информационная система в области окружающей среды. Предлагаемая в ней схема координации информации предназначается для привлечения к решению экологических проблем министерств, научных учреждений и неправительственных организаций. Предусматривается также общественная экспертиза важнейших хозяйственных программ, для чего соответствующие проекты и их оценки должны в достаточной мере освещаться в средствах массовой информации. Одной из причин продолжающейся катастрофической деградации флоры и фауны в нашей стране является выделение ничтожно малых средств на решение этих проблем.
Тема 6.7 ПРИВЛЕЧЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ К ОБСУЖДЕНИЮ ПРОЕКТОВ
Политические и экономические процессы, проходящие в нашей стране ведут к необходимости привлечения граждан к обсуждению проектов. В условиях преобразования принципов управления государством, отраслями народного хозяйства и проектным делом актуальным является скорейшее освоение опыта стран с развитой демократией в вопросах участия общественности в обсуждении проектов, предотвращения конфликтов, связанных с размещением новых объектов строительства, на начальных стадиях их проектирования. Чтобы восполнить этот пробел, по заказу Главгосэкспертизы РФ коллективом ученых выполнен ряд исследований по общественной экспертизе в условиях взаимодействия с государственными органами.
Перед человеком и обществом всегда стоит проблема, какая ценность должна превалировать в конкретной ситуации в определенное время. Любая политика, в том числе и строительная, - это всегда выбор приоритетов, которые тесно связаны с человеческими эмоциями. Поэтому человеку иногда трудно их рационально аргументировать, и, возможно, когда люди защищают свои интересы, их поведение выглядит порой иррационально.
Включение населения в обсуждение проектов может преследовать разные цели - от чисто психотерапевтического успокаивающего воздействия до делегирования полномочий принять окончательное решение через референдум. Все определяется конкретной политической, экономической и социальной обстановкой, и здесь не может быть однозначных рецептов. Для решения этих проблем используют процедуры партиципации - привлечение населения к обсуждению проектов. Партиципация ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев партиципация преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта. Это важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т. п. Тем не менее, процедуры партиципации позволяют в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения.
Партиципация - это новый, универсальный социальный феномен конца XX века. Она находит широкое применение не только в западных демократических государствах, но и в Африке, Латинской Америке, где все еще доминируют авторитарные режимы. Опыт развитых капиталистических стран, опыт развивающихся стран показывает, что материальные затраты на партиципацию и ее «отрицательные» стороны с лихвой компенсируются повышением качества и эффективности проектов, а также их экологической и социальной приемлемостью.
В нашей стране бытует неправильное представление о проекте как чисто техническом средстве и, что социальные аспекты проекта, в том числе и процедуры партиципации, имеют второстепенное значение. В развитых странах банки не финансируют проекты при отсутствии документов, характеризующих процесс партиципации и его окончательные результаты. Процедуры партиципации должны дать возможность заказчику, проектной организации лучше понять местные проблемы и нужды в районе предполагаемого строительства. Развитие таких методов согласования проектов с населением, как процедуры партиципации и методы разрешения конфликтов, позволяют ставить вопрос об изменении технологии проектирования. По существу, функционирование уже созданного проекта в результате критики и протестов общественности обычно не удается приспособить к интересам населения. Такой путь явно непродуктивен, он заведомо отсекает полезные варианты и альтернативы, которые существовали на ранней стадии проектирования. От таких традиционных способов согласования проектов с интересами населения несут огромные убытки государство, проектные организации, в конечном счете и само население, вынужденное жить с вновь построенным объектом, который создает массу проблем. Наиболее перспективный путь избежать ошибки - это включение населения в обсуждения проблемы уже на стадии разработки схем развития и размещения производства, а также на стадии предпроектного обоснования строительства и обсуждении планов и проектов. Переговоры с населением должны проводиться на каждой стадии проектирования.
Большая гамма вопросов при общественной экспертизе возникает в связи с оценкой риска. Под экологическим риском понимается вероятность неблагоприятных последствий хозяйственной и иной деятельности (преднамеренной или случайной) оказывающей или способной оказать вредное воздействие на здоровье человека, природные ресурсы и окружающую среду. Население территории, где предполагается разместить объект, часто считает, что переговоры о будущем района ведутся за его спиной. Люди всегда хотят знать, какие решения будут приняты и как они могут повлиять на их будущее: каков риск для здоровья, какие возможны компенсации. Психология человека такова, что добровольно принятое им решение пойти на риск вызывает во много раз меньший страх по сравнению с ситуацией, когда этот шаг навязывается человеку помимо его воли. В тех ситуациях, когда население участвует в обсуждении проекта через процедуры партиципации, у людей возникает ощущение, что они контролируют свой риск через диалог с экспертами. Именно на решения, принятые за их спиной, они чаще всего готовы наложить вето. Установление доверительных отношений с населением весьма желательно.
Необходимо как можно раньше информировать и просвещать общественность в вопросах опасности, исходящей от конкретного объекта, пока ее позиция по отношению к риску еще четко не сформировалась и на нее не повлияли «зеленые» экстремисты. Информированные граждане будут лучше понимать вопрос допустимости риска, связанного с наличием того или иного объекта, и будут удовлетворены этим пониманием. Кроме того, люди, располагающие знаниями о той или иной технологии, скорее принимают разумные решения, чем не посвященные в нее. Для ослабления чувства риска у населения полезны следующие мероприятия:
обучение местных органов здравоохранения и санитарной инспекции мониторингу по экологическим параметрам среды;
создание консультативного совета, дающего периодические отчеты о безопасности;
обучение активистов, в том числе и «зеленых», пользованию информационными материалами, в том числе и приборами для наблюдения за параметрами среды, на которые может повлиять тот или иной объект.
Социально-психологические последствия Чернобыльской катастрофы и ряда других экологических катастроф в нашей стране усиливают чувство тревоги у населения даже при незначительном уровне риска. Рекомендуется как можно раньше проводить дебаты заинтересованных сторон, чтобы избежать по возможности возникновения трудноразрешимого конфликта между экспертами и населением. Только после включения граждан в обсуждение проблем риска можно заслужить доверие со стороны населения.
Изучение политической и социальной обстановки в районе предполагаемого строительства, выявление активных лидеров и их точек зрения на проблему, работа со средствами массовой информации, встречи с населением являются важнейшими составными частями партиципации. Информация, получаемая проектировщиками, должна указывать пути модификации проекта и приспособления его к нуждам населения. Технология проектирования должна быть приведена в соответствие с этой информацией.
Все негативные явления, связанные со строительством объекта, отражаются на тех, кто живет в районе строительства, в зоне его влияния. Хорошо предусмотренная компенсационная политика может стать эффективным средством преодоления оппозиции, направленной против объектов строительства, призванного удовлетворить различные хозяйственные нужды района, области и т. д. Окончательное решение вопроса входит в компетенцию правительственных органов, опирающихся не только на заключения экспертов, но и на результаты его обсуждения населением.
Контрольные вопросы
1. Что такое (в общих чертах) экспертиза проектов строительства?
2. Перечислите основные вопросы, подлежащие оценке при экспертизе проектов строительства,
3. Назовите сроки проведения экспертизы проектов строительства.
4. Что должно содержать экспертное заключение?
5. Как определяется стоимость работ по проведению экспертизы?
6. Что регулирует закон «Об экологической экспертизе»?
7. Какие материалы подлежат рассмотрению при экологической экспертизе?
8. Назовите порядок проведения государственной экологической экспертизы.
9. Перечислите состав экспертной комиссии, ее права и полномочия.
10. Что содержится в заключении экспертной комиссии?
11. Что такое «партиципация»?
РАЗДЕЛ VII. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
Тема 7.1 ЭКСПЕРТИЗА CMETHOЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
Этот раздел работы является важнейшей составной частью оценки проектов. Одной из основных задач экспертизы является установление правильности определения стоимости строительства предприятий, зданий и сооружений. Методика рассмотрения строится на проверке исходных данных и других положений, выборочной проверки расчетов с использованием накопленного экспертизой банка технико-экономических показателей по аналогичным объектам. Экспертами проверяется также наличие документов, обосновывающих включение средств в сводку затрат, материалов по долевому участию в строительстве других ведомств или предприятий. Необходимо установить: имеется ли документация, обосновывающая затраты по сносу-переносу зданий и сооружений, различным компенсациям и возмещению убытков, а также материалы для определения затрат по 9-й главе сводного сметного расчета (ССР). Должны быть данные об использованных сметах к объектам-аналогам с техническими характеристиками этих объектов. Внимательному просмотру подлежит раздел по определению стоимости нестандартизированного оборудования, а также оборудования и материалов, приобретаемых по импорту.