1. Для оказания консультативной помощи при Уполномоченном могут создаваться общественный и (или) экспертные советы по вопросам, касающимся прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, форм и методов их защиты, состоящие из специалистов, имеющих необходимые познания в этой области.
2. Положения об общественном и (или) экспертном советах и их персональный состав утверждаются Уполномоченным.
С татья 28. Местонахождение Уполномоченного
Местом постоянного нахождения Уполномоченного является город … (название столицы или административного центра субъекта Федерации, в котором расположена официальная резиденция Уполномоченного).
Глава 5. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 29. Вступление в силу настоящего Закона [31]
1. Настоящий Закон вступает в силу с момента его официального опубликования.
2. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные настоящим Законом на принятие подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивают разработку и принятие указанных актов в срок до вступления в силу настоящего Закона.
3. Со дня вступления в силу настоящего Закона признаются утратившими силу следующие законы субъекта Российской Федерации:
1) …;
2) …;
3) ….
[1] Здесь и далее по тексту формулировка субъект Российской Федерации заменяется конкретным наименованием этого субъекта Федерации.
[2] Здесь и далее по тексту первая буква в первом слове названия должности и государственного органа - Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации пишется с заглавной буквы. Это обосновывается тем, что Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является независимым государственным органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ № 184).
[3] Сегодня в отечественной юриспруденции, равно как и в российском законодательстве, отсутствует консенсус относительно смысловой нагрузки и соотношения терминов «орган государственной власти» и «государственный орган», что создает почву для противоречий в законотворческой и правоприменительной практике.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Непосредственным логическим продолжением нормы ст. 10 Конституции Российской Федерации является норма ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Исходя из этого, в российском законодательстве, правоведении и судебной практике возобладал подход, согласно которому указанные статьи необходимо толковать буквально, то есть считать органами государственной власти только упомянутые в ст. 11 органы. По этому же пути идет федеральный законодатель и касательно субъектов РФ. Например, в Федеральном законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (ред. от 03 ноября 2015) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено: «… органы государственной власти субъектов Российской Федерации - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации…».
Все же остальные федеральные и региональные органы государства трактуются многими учеными и практиками как «государственные органы».
На очевидную спорность этой конструкции указывает известный конституционалист С. А. Авакьян: «…сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что в нормативных актах некоторые из них названы просто государственными органами. В связи с этим в отдельных учебниках административного права предлагают выделять органы государственной власти и государственные органы, не входящие в обозначенные в Конституции Российской Федерации системы власти. Но это не может быть решением проблемы, наоборот, вызывает дополнительные трудности. Ведь у государственного органа, не названного органом государственной власти, все равно есть властные функции, он действует от имени государства и т. д. При наличии категории «государственный орган» потенциально существует такая опасность: можно создать органы, формально поставленные вне отношений, вытекающих из системы разделения властей, не относящиеся к органам исполнительной власти, а действующие параллельно с ними и вместе с тем не находящиеся в сфере парламентского контроля…» (См.: (Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. Пособие: в 2 т./С. А. Авакьян. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - с. 399-400).
При этом в законодательстве последних лет сложился некий компромисс – понятие «государственные органы» используется как более широкое, включающее в свой состав «органы государственной власти». Например, в том же федеральном законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ встречаются фразы: «федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы (ст.18)», «федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы» (ст.60) и т.д.
В данном модельном законе будет применен такой же подход: «государственные органы» - общая категория, а «органы государственной власти» - более узкая, входящая в состав предыдущей.
[4] В практическом плане возникает вопрос: является ли установленный в п.11 ст. 16.1. ФЗ № 184 перечень цензовых требований к кандидатуре Уполномоченного закрытым, или изложенные в нем цензовые требования могут быть по инициативе парламента того или иного субъекта Российской Федерации дополнены и иными условиями, то есть является ли этот перечень открытым? При этом ссылка на то обстоятельство, что п.11 ст. 16.1. ФЗ № 184 представляет собой диспозитивную норму, так как в здесь содержится слово «… может …», не вносит ясности в данный вопрос. В России сложилась негласная традиция, согласно которой субъекты Российской Федерации принимают к буквальному исполнению даже акты рекомендательного характера, исходящие от федерального центра. Например, в 2000-х гг. в схожей ситуации, нормативное регулирование конституционных (уставных) судов практически во всех субъектах Российской Федерации было жестко унифицировано по большинству позиций (компетенция, статус судей и т.п.) на основе ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации», которая тоже была не столько императивной, сколько диспозитивной. С одной стороны, в пользу закрытости этого перечня, а значит единообразия в регулировании этих правоотношений, говорят тенденции к унификации государственных институтов в современной Российской Федерации.
С другой стороны, глядя на эту проблему с точки зрения конституционного принципа федерализма (п.1 ст.1 и п.3 ст.5 Конституции Российской Федерации), субъекты Российской Федерации должны иметь значительную возможность к самостоятельности в рассматриваемой сфере. В таком случае это будет согласовываться с принципом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так как в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». С учетом этих доводов, а также исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в его Постановлениях от 07 июня 2000 № 10-П, от 22 января 2002 № 22-П, от 21 декабря 2005 № 13-П и от 15 декабря 2006 № 10-П *(915) можно резюмировать, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности.
Следовательно, субъект Российской Федерации самостоятелен в решении остальных («непринципиальных») вопросов формирования, определения компетенции и иных аспектов функционирования региональных органов государственной власти.
Тем более, что п.1 ст.16.1 ФЗ № 184 указывает на то, что субъектами Российской Федерации «могут учреждаться» должности Уполномоченных по правам человека, причем они полностью финансируются за счет бюджетных ассигнований бюджетов самих субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что субъекты Федерации имеют существенную самостоятельность в этих и иных вопросах, в том числе касаемо установления требований к кандидатуре Уполномоченного в той мере, в которой это не противоречит и дополняет соответствующие нормы федерального законодательства.
Перечень цензов, упомянутых в п.11 ст.16.1 ФЗ № 184, представляется наиболее оптимальным и содержащим базовые, наиболее значимые критерии. Конкретный же набор цензов в каждом субъекте Российской Федерации может носить самостоятельный характер, зависящий от самых различных обстоятельств социального, политического, исторического, конфессионального и иного характера.
[5] Разумным видится подход, при котором правом предлагать кандидатуры на должность Уполномоченного должны наделяться только органы местного самоуправления крупных муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, внутригородских территорий городов федерального значения. внутригородских районов, ЗАТО). Причем это должны быть именно представительные органы местного самоуправления, так как в отличие от главы (мэра), администрации и иных исполнительных органов муниципального образования, представительный орган, в силу особенностей своего формирования (как правило, на выборах), коллегиальности своего состава, демократичности процедур принятия решений, способен наиболее адекватно отразить мнение жителей своего муниципального образования (в том числе касаемо кандидатуры Уполномоченного). В связи с этим фраза «органами местного самоуправления» может быть конкретизирована: «…представительными органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов…».
[6] Фраза «правозащитными организациями, иными органами и организациями … в ст.5 Модельного закона могут быть конкретизированы, например:
«… Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься …
Общественной палатой субъекта Российской Федерации;
региональными отделениями политических партий;
общинами коренных малочисленных народов Российской Федерации, национальными общинами;
правозащитными организациями, действующими на территории субъекта Российской Федерации, зарегистрированными в установленном порядке;
фондами, ассоциациями, союзами (в том числе профсоюзами) и иными некоммерческими организациями, уставной целью которых является защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина…».
[7] Процедура согласования кандидатуры Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации должна включать в себя необходимое время, достаточное для объективного анализа и проверки представленных документов по данной кандидатуре, а также принятия решения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по данному вопросу. Это требует, с учетом доставки соответствующих документов из региона в г. Москву и обратно, ориентировочно 20 дней. После получения согласования (несогласования) от федерального Уполномоченного, руководство законодательного (представительного) органа государственной власти Субъект РФ должно иметь достаточное время для подготовки и проведения процедуры избрания (назначения) Уполномоченного. Разумным здесь видится 10–7-дневный срок.
[8] Наименование официального печатного органа конкретного субъекта РФ.
[9] В действующих к настоящему моменту в законах субъектов Российской Федерации об Уполномоченном в субъекте Российской Федерации приводятся различные текстуальные варианты присяг. Представляется, что предпочтение среди них должно отдаваться компактным, несложным текстам с четкими и однозначным формулировками, в которых ясно определяется предмет клятвы (защита прав, свобод и законных интересов человека), должностной функционал Уполномоченного, который он, как субъект клятвы, клянется исполнять (обязанности Уполномоченного по правам человека) и пространственные пределы исполнения своего долга (в субъекте Российской Федерации).
[10] Возможны иные варианты, предполагающие принятие присяги Уполномоченным через определенный промежуток времени, после назначения (избрания), например: «Присяга приносится на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее пяти (семи, десяти) дней со дня назначения (избрания) на должность Уполномоченного по правам человека».
[11] В пп. 1,2,4,5 п.2 ст.10 Модельного закона воспроизведены запреты, изложенные в пп. 8-9 ст. 16.1. ФЗ № 184.
[12] Эта норма буквально воспроизводит норму п. 10 ст. 16.1. ФЗ № 184-ФЗ, где сказано: «10.Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации в срок, установленный законом субъекта Российской Федерации, обязан прекратить…». Исходя из этого, законодатель конкретного субъекта Российской Федерации может установить и иной срок - 10, 15, 30 и т.д. дней. Срок этот, однако, должен быть разумным. Представляется, что он не может быть менее 7 дней (в противном случае Уполномоченный может попросту технически не успеть выйти из членства в партии), но и не превышать 30 дней (за этими пределами невыход из партии видится уже очевидной проволочкой).
[13] В качестве гарантии соблюдения данной нормы (п.2 ст. 10 Модельного закона) рекомендуется установить санкцию за ее несоблюдение, например: «…В случае если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и законодательный (представительный) орган государственной власти Субъекта Российской Федерации назначает (избирает) нового Уполномоченного...».
[14] Ввиду того, что Уполномоченный в силу своего статуса «народного защитника», должен быть лицом максимально беспристрастным, нейтральным и независимым, необходимо обеспечить его предельно возможную равноудаленность, как от органов государственной власти и местного самоуправления, а также партии «власти», так и от оппозиционных структур и оппозиционных общественных объединений.
[15] В первую очередь речь здесь идет о запретах и ограничениях, установленных в ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015) «О противодействии коррупции» и ст. 2-4 Федерального закона от 07 мая 2013 № 79-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015) «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Наблюдаемая в ряде субъектов Российской Федерации практика переноса норм этого Федерального закона в тексты законов, посвященных статусу и деятельности региональных Уполномоченных, скорее перегружает текст лишней информацией, чем имеет практический смысл. В качестве варианта здесь можно дать отсылочную норму: «…Уполномоченный обязан соблюдать иные требования, ограничения и запреты, установленные в ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 2-4 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»…», но в таком случае существует риск того, что данная статья может быть отменена, ее нормы могут быть перенесены в иной нормативный акт и т.д. К тому же законодатель может ввести и иные ограничения, касательно Уполномоченного, которые не будут упомянуты в данной отсылочной норме.
[16] В большинстве законов субъектов Российской Федерации данный вопрос не урегулирован. Вместе с тем, если его не решить, то при досрочном устранении Уполномоченного от должности, на достаточно продолжительный период (впредь до избрания нового Уполномоченного) возникает вакуум – некому исполнять его обязанности. В итоге возникает промежуток времени, как правило, в несколько недель, когда институт регионального Уполномоченного временно парализован, что в определенной степени негативно сказывается на полноте и качестве системы гарантий защиты прав граждан в данном субъекте Российской Федерации. В техническом плане также возникают затруднения. Например, в этот период некому подписывать текущие документы, исходящие или входящие от других органов публичной власти, организациями, учреждениями, документы, циркулирующие внутри аппарата Уполномоченного и т.д.
[17] Схематичная формулировка специализированный уполномоченный субъекта Российской Федерации в тексте закона конкретного субъекта Федерации заменятся, по выбору регионального законодателя, наименованием одной из следующих должностей: Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный по правам предпринимателей в субъекте Российской Федерации или иной уполномоченный, осуществляющий защиту отдельных категорий граждан (специализированный уполномоченный).
[18] Данный пункт комментируемой статьи Модельного закона дословно воспроизводит норму п.1 ст.40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, которая наделяет Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации правом возбуждать административное судопроизводство в суде в целях защиты прав и свобод неопределенного круга лиц, публичных интересов.
[19] Если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации.
[20] Вариативный срок. Может быть увеличен региональным законодателем.
[21] Норма воспроизводит п. 26 ст. 16.1. ФЗ № 184. Региональный законодатель может расширить временные пределы ее действия, изложив ее, например, в таком виде: «В период исполнения своих полномочий и по его окончании Уполномоченный не вправе разглашать сведения о частной жизни заявителя и иных лиц, ставшие ему известными в связи с исполнением своих полномочий, без их письменного согласия».
[22] Вариативный срок, может изменяться законодателем субъекта Российской Федерации по своему усмотрению.
[23] Иной вариант: «Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных официальных актов Уполномоченного».
[24] Срок вариативный, может быть скорректирован региональным законодателем (два месяца, 45 дней и т.д.) При этом срок должен быть разумным – Уполномоченный должен иметь время на подготовку доклада.
[25] Норма носит вариативный характер. В зависимости от статуса субъекта Российской Федерации, здесь должен быть упомянут председатель конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (если такой суд учрежден в данном субъекте), председатель суда общей юрисдикции (Верховного суда республики, краевого суда, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области или автономного округа) и, возможно, председатель арбитражного суда субъекта Российской Федерации.
[26] В статье 21 Модельного закона приведен примерный перечень вопросов, затрагиваемых в ежегодном докладе Уполномоченного. Данный перечень не отменяет права Уполномоченного отражать иные вопросы, связанные с реализацией и защитой прав человека на территории субъекта Российской Федерации.
[27] Необходимость в этом уточнении заключается в том, что в деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации встречаются неоднократные примеры, когда высокопоставленные чиновники перепоручают свою обязанность отвечать на запрос Уполномоченного и подписывать его своим, заместителям, помощникам и т.п., что не позволяет эффективно решать вопросы защиты прав граждан и не соответствует высокому статусу Уполномоченного.
[28] Информационные гарантии деятельности Уполномоченного крайне важны. Поскольку Уполномоченный не обладает властными административными полномочиями и его заключения не обязательны для государственных органов и должностных лиц, гласность является значимым ресурсом Уполномоченного. Реальное присутствие в медийном пространстве (теле-, радио-, интернете и прессе) дает ему возможность напрямую общаться с населением региона, осуществлять просветительскую работу по проблематике прав и свобод личности, проводить онлайн-консультирования граждан, а при необходимости апеллировать к общественному мнению населения региона по вопросам защиты прав человека.
[29] Закон не определяет, какая именно форма юридического лица применяется в отношении Уполномоченного и его аппарата. Вполне уместно, чтобы в гражданско-правовых отношениях он являлся государственным органом субъекта Российской Федерации. При этом его наименование может звучать следующим образом: Государственное орган субъекта Российской Федерации «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарат», «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» и т.п.
[30] Норма носит вариативный характер.
[31] Данная статья включается в случае принятия Закона об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации в новой редакции.