Референдум
Понятие референдума. Право на участие в референдуме. В мировой практике референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства, референдумы применяются для достижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (например принятие конституции или внесение в нее поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях. Другой распространенный повод проведения референдума - желание государственной власти получить одобрение какого-то своего акта, когда она не решается брать на себя ответственность.
Исход референдума может иметь императивное значение, и тогда следует утверждение законодательного акта или отклонение его, отставка правительства и т. д. Такие референдумы, если они предусмотрены конституциями, иногда называют "контрольными". Например, таковыми были в 70-80-е гг. референдумы в Великобритании, Дании и других западноевропейских странах по поводу вступления в Европейское экономическое сообщество. Но встречаются и консультативные референдумы, исход которых не носит обязательного характера. Например, в Швеции в 1956 г. в ходе референдума только 15% принявших в нем участие одобрили перевод транспорта на правостороннее движение, но, несмотря на это, парламент все же принял такой закон.
Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти. Часто так называют опрос населения с целью определения судьбы какой-либо территории. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.
Инициатива референдума может исходить и от избирателей (Италия, США) или субъектов федерации (Швейцария). В этих случаях он часто приобретает антиправительственную направленность. Возможна ситуация, когда референдум носит чисто факультативный характер. В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом о референдуме 1990 г. Это был во многом противоречивый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в 90-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью.
Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Референдум РФ - голосование граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регулируется также Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 30 марта 1999 г.). Предусматриваются три вида референдума: общероссийский, субъекта РФ и местный.
Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:
1) изменения статуса субъектов РФ;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Право на участие в референдуме. При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме - не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Назначение референдума. Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, при Условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10% из них;
2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.
Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.
Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, -которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.
Референдум Российской Федерации назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.
Президент РФ издает Указ о назначении референдума в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа. Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее действия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комиссия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).
Закон обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума.
Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме, из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.
Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой местной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администрации направляет в участковую комиссию по проведению референдума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.
Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня проведения референдума. I Каждому гражданину Российской Федерации предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой I ошибке или неточности в указанном списке. Участковая ко-" миссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов принятого решения. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума -немедленно. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, после начала подсчета голосов запрещается.
Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в нем, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы:
1) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;
2) воинским частям, военным учреждениям и организациям;
3) благотворительным организациям и религиозным объединениям;
4) членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.
Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума Российской Федерации. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подложных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум.
Голосование и определение результатов. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "за" или "против", под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме Российской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. При вынесении на референдум проекта закона Центральная комиссия решает вопрос о. целесообразности приобщения к каждому бюллетеню для голосования текстов выносимых на референдум проекта закона и действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации утверждаются Центральной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.
На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Федерации и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума Российской Федерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Соответствующая комиссия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме на территории проведения референдума. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.
Постановлением Центральной комиссии результаты голосования в отдельных субъектах РФ могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федерального конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная комиссия вправе поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума провести повторное голосование не позднее.15 дней со дня официального опубликования (обнародования) постановления Центральной комиссии.
Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.
Решение, принятое на референдуме Российской Федерации,.является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.
Лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ его права на участие в референдуме путем подкупа, обмена, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведомо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Институт референдума в России и проблемы его сопровождающие
Референдум в Российской Федерации сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, в некоторых других городах Руси.
Если обратиться к истории советского периода, то первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 г. и соответственно в Конституции РСФСР 1937 г. Исходя из того, что Конституция СССР 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было. Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало.
Конституция СССР 1977 г. предусматривала две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. Как известно, в марте 1991 г. состоялось первое и последнее в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить волю народа по важнейшим вопросов государственной жизни. О сохранении на территории нашей страны Союза ССР, как обновленной федерации суверенных республик. И о реорганизации государственной власти в РСФСР с введением поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Таким образом, 17 марта 1991 г. россияне решали голосованием вопрос об образовании поста российского Президента. Одновременно они участвовали во Всесоюзном референдуме, предложенном М. Горбачевым по вопросу о сохранении СССР.
Однако если пост Президента был введен в России в результате положительного голосования на референдуме, то решение о сохранении СССР было менее эффективно. Спустя 10 месяцев страна распалась, последовав решению лидеров России, Украины, Белоруссии.
Это не единственный пример в истории России, когда лидеры государства или другие представители государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне боле мелких территориально-административных образований принимают решения и предпринимают шаги, мягко говоря, не вполне совпадающие с волеизъявлением народа. Это хорошо видно на примере противостояния, происходившего в верхних кругах власти в 1992-1993 гг. Рассмотрим эти события более подробно.
Постановлением от 29 марта 1993 г. «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» IX Съезд народных депутатов РФ назначил референдум, однако существенно скорректировал вопросы: первый - о доверии Президенту, второй - об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президентом и Правительством с 1992 г., третий и четвертый - о возможности проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов РФ. За доверие Президенту тогда проголосовало 58,7% от принявших участие в референдуме граждан, за одобрение социально-экономической политики - 53%. Не прошло и предложение о досрочных выборах Президента и депутатов - оно получило 31,7% голосов [2.24].
Результаты проведенного референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и более независимо от Съезда. В сентябре - октябре 1993 г. в своей борьбе со Съездом и Верховным Советом Президент пошел на радикальные шаги, а затем и на силовые методы. Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» было приостановлено осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом. На 12 декабря 1993 г. были назначены выборы нового парламента РФ - Федерального Собрания. При этом утверждалось, что «такие выборы не являются досрочными выборами... и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г.». В резолютивной части Указа устанавливалось, что Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ «продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу» (в один миг вся правовая пирамида оказалась опрокинутой) [2.21].
12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.» состоялся всероссийский референдум. Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции.
Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. В референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых – 32 937 630, или 58,4 %, проголосовало за принятие Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России.
Вывод. Институт проведения референдума в России эффективно развивается и адаптируется в современных условиях. Но, не смотря на положительные тенденции развития данного института, его сопровождают некоторые проблемы. Они наносят непоправимый вред при реализации народом права на прямое осуществление власти в стране. А искажение воли народа, представителями государственного аппарата, является преступлением.
В настоящее время Президентом Медведевым Д.А. определены основные направления деятельности. Одним из таких направлений является борьба с коррупцией. В рамках этой работы и будут приниматься меры по недопущению различных форм злоупотребления властью на всех уровнях, где приоритетней всего представляется недопущение подмены истиной воли народа. Ибо в Конституции РФ указано, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.