«Введение к уложению государственных законов» или, как называл его сам Сперанский, «План всеобщего государственного образования» был готов к началу октября 1809 года. На его разработку ушло более двух месяцев. Оно стало самым значительным и серьезным планом реформы государственного строя России. Опираясь на опыт предшествующих правлений и современных западных государств, М.М. Сперанский пришел к выводу, что «Общий предмет преобразования состоит в том, чтобы самодержавное правление постановить и учредить на непременяемом законе. Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его. Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье – в части судной».[2]
Начать реформу Сперанский предлагал с преобразования Государственного совета, который не имел реального влияния на государственные решения. По замыслу реформатора Государственный совет должен был стать связующим звеном между императором и новыми государственными органами: Государственной думой, Сенатом и Комитетом министров. Члены Государственного совета должны были назначаться императором. В плане были четко определены пределы самодержавной власти. В руках императора заключалась вся полнота управления страной, ему принадлежало право законодательной инициативы, и он утверждал все новые законы. Но его власть существенно ограничивалась государственной думой, которая должна была рассматривать все законопроекты. Император отстранялся от судопроизводства, являясь лишь верховным охранителем правосудия. Суд вершился от его имени. Но замысел М.М. Сперанского не был осуществлен до конца. В последний момент правитель отказался от кардинальной реформы.
В основу же создания нового Государственного совета согласно манифесту 1 января 1810г. легли другие принципы:
- Все основные вопросы империи рассматриваются в Совете и только через Совет докладываются императору;
- Проекты всех законов, указов, положений, уставов, новых учреждений рассматриваются опять же советом;
- Никакой закон. Устав и учреждение «не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти». Предел власти государственного совета был очень широк. Он задумывался как совещательный орган при императоре, посредством которого правителю представлялись решения трех новых органов (Государственной думы, Сената и министерств);
Но в действительности Государственный совет не носил лишь законосовещательный характер, ему были переданы основные функции Государственной думы (рассмотрение и принятие законов). Таким образом, вся законотворческая деятельность оказалась в руках императора, поскольку именно он назначал членов Государственного совета.
Следующим пунктом у Сперанского шло реформирование министерств, созданных в 1802 году, за которыми должна была закрепляться исполнительная власть. Это предложение реформатора было претворено в жизнь. Согласно «Общему наказу», министерство возглавлял министр, которого назначал император, аппарат министерств состоял из нескольких департаментов во главе с директором, а они, в свою очередь, делились на отделения, возглавляемые начальником. Отделения состояли из столов во главе со столоначальником. Вся работа министерств строилась на принципе единоначалия. Министрам фактически была дана безграничная власть. В комитете министров Сперанский видел совещательный орган. Он определялся как высший административный орган, состоящий из 15 членов: 8 министров, 4 председателей департаментов Госсовета, главнокомандующего Петербурга, начальника штаба и начальника морского штаба. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение Сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело.[3]
Со временем значение деятельности Сената становилось все более расплывчатым. Поэтому Сперанский считал необходимым немедленно реорганизовать Сенат, которому принадлежала судебная власть. Он предлагал разделить Сенат на две составляющие – Правительствующий и Судебный Сенаты, которым будут принадлежать правительственные и судебные функции, соответственно. Первый должен был состоять из государственных министров, их товарищей и быть единым для всей страны. В его компетенцию должны были входить следующие дела: обнародование законов, заключение договоров и размещение подрядов на крупные суммы, назначение на ответственные должности, доклад важных дел императору. По мнению Сперанского, высшим законодательным органом должна была быть именно Государственная дума, а не Сенат. При помощи реформы сената он хотел открыть дорогу Думе. Судебный Сенат задумывался как высшая судебная инстанция и формировался из сенаторов, назначенных руководящей верхушкой. Сенат должен был обеспечить населению законность, в котором оно столь сильно нуждалось. Реформа Сената была утверждена государственным советом, но она таки не была реализована. Реформа Михаила Михайловича настроила против него всех консерваторов. В знаменитой записке «О старой и новой России» выдающийся историограф Николай Михайлович Кармазин призывал царя отказаться от замысла реформ и вернуться к старым государственным институтам. Он был противником каких-либо изменений в жизни страны.
В конце первого десятилетия XIX столетия финансовая система России находилась в плачевном состоянии. Многочисленные войны, неграмотное управление и континентальная блокада привели финансы к упадку. Правительство пыталось покрыть дефицит бюджета выпуском новых ассигнаций, которые в конечном счете привели бы страну к огромному долгу. Император Александр I поручил Сперанскому составить план для выхода из сложившейся в области финансов неблагоприятной ситуации. Через два месяца доклад Сперанского был готов. Он считал, что изменения в бюджете в положительную сторону не возможны без сокращения расходов. С тем, чтобы вывести Россию из катастрофического положения, план требовал «сильных мер и важных пожертвований» Эти сильные меры сводились:
- Изъятию из обращения ассигнаций и образованию капитала для их погашения;
- Сокращению расходов всех государственных ведомств;
- Установлению жесткого контроля над государственными расходами;
- Устройству монетной системы;
- Развитию торговли как внутренней, так и внешней;
- Установлению новых налогов. Следуя плану великого реформатора удалось сократить дефицит государственного бюджета со 105 млн. руб. до 6 млн. руб., а доходы возросли до 300 млн. руб. Опять же со стороны начали доноситься недовольные мерами Сперанского, в частности увеличением налогов, голоса;
Параллельно Сперанский работал над таможенным тарифом и торговым уложением. В них ставка делалась на поощрение отечественного производства и сокращение ввоза иностранных товаров. Эти тарифные меры помогли России выстоять в годы континентальной блокады. Позже Михаил Михайлович подготовил записку «О монетном обращении». В этой записке он критиковал меры правительства в области финансовой системы и предлагал меры для ее оздоровления. К этим мерам относятся: введение банковских билетов, установление курса обмена ассигнаций на банковские билеты во всех банках, обмен ассигнаций на банковские билеты. Сперанским впервые в истории были внесены начала проверки финансового состояния страны. Бюджет, составленный им, впервые обсуждался не одним или двумя лицами, а Государственным советом и министерством финансов. Эти меры способствовали установлению контроля над бюджетом и устранению произвола в финансовых делах.
То, с какой быстротой Сперанский писал свои проекты, их легкость стиля изложения, свидетельствует о том, с какой увлеченностью и страстью работал над ними реформатор. Александр I одобрил государственный план своего помощника в 1809г. Но и это мало что смогло поменять в основе государственной власти, которая отождествляла реформы с политикой жестоких репрессий.