Георгий Михайлович Мелюхин,
В настоящее время местное самоуправление в России переживает один из самых трудных периодов в своем развитии. Это было подчёркнуто на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, которое состоялось 25 апреля 2017 года. Эксперт Андрей Максимов считает, что местное самоуправление сегодня и так слабо, «оно имеет много практик и достижений, но не имеет светлого образа, к которому все стремились» (ФедералПресс: «Местное самоуправление пытаются лишить «светлого образа». Последнее слово – за Путиным»).
Своеобразный выход из сложившейся ситуации предлагает Общероссийский народный фронт. В заметке, размещенной на сайте "ФедералПресс" от 10 июля 2017 года, приводится высказывание Светланы Викторовны Калининой, эксперта центрального штаба Общероссийского народного фронта, о создании нормативной базы для ТОС. «Минстрою России необходимо обязать муниципалитеты разработать уставы для организаций территориального общественного самоуправления (ТОС), в которых будут четко прописаны права и обязанности всех его участников и учтены изменения в жилищном законодательстве».
Необходимо отметить, что здесь происходит явное противоречие с действующим законодательством. С одной стороны, есть ст.130 Конституции РФ о местном самоуправлении, в соответствии с которой «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…», а также ст. 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но в их полномочия не входит разработка и принятие устава ТОС. Это компетенция высшего органа территориального общественного самоуправления - собрания (конференции) жителей, проживающих в его границах. Так, п.4 ст.27 гласит: «Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории».
«К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: …принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений…» (п.7 ст. 27).
Получается, что представитель общественной организации (общественного движения) Общероссийский Народный Фронт (ОНФ) предлагает федеральным органам исполнительной власти (Министерству строительства и ЖКХ) обязать муниципалитеты вмешаться во внутренние дела других общественных организаций - территориальных общественных самоуправлений, нарушив тем самым и Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон.
Для чего и кому могут понадобиться подобные действия?
Как считают эксперты Общероссийского народного фронта (ОНФ), «это позволит жителям эффективно решать проблемы благоустройства своих дворов и города, а учет мнения ТОС при принятии градостроительных решений повысит их качество и будет способствовать диалогу между властью и жителями».
И находится решение: обязать общественников наводить порядок на территории ТОС, даже привлекать жителей и организации к административной ответственности за ненадлежащее благоустройство (прописав это в Уставе ТОС) и квалифицировать факты ненадлежащего благоустройства как нарушение устава ТОС.
По закону за нарушение устава организации можно привлекать только членов организации, членство же в ТОС не предусмотрено. А так как ТОС - это самоорганизация граждан, то другие организации на территории осуществления ТОС тем более не могут быть привлечены за нарушение устава ТОС.
«Мы сейчас работаем над реализацией федерального приоритетного проекта по благоустройству, совершенствуем систему публичных слушаний и хотим, чтобы ТОС стали нашими помощниками. Поэтому считаю важной задачей министерства строительства и ЖКХ РФ в рамках исполнения программы по благоустройству обязать муниципалитеты разработать уставы для ТОС и этим облегчить себе жизнь, а активным гражданам дать возможность решать часть задач по наведению порядка самостоятельно.
Прежде всего, мы предлагаем учесть недоработки и пробелы в законодательстве. Сегодня, к примеру, муниципалитет не может обязать частное лицо или организацию (магазин и т.п.) навести порядок на своей территории. Такое право следует прописать в уставе ТОС. Кроме этого, потребуются поправки в законодательство – за нарушение устава мы предлагаем предусмотреть для его участников административную ответственность. Таким образом, заинтересованные жители смогут помочь местной власти в разрешении задач благоустройства», – пояснила член Центрального штаба Народного фронта, координатор Центра ОНФ по мониторингу благоустройства городской среды Светлана Калинина.
И все же, почему муниципалитет не может навести порядок на своей территории? Все права у муниципалитетов есть, они прописаны в 131-ФЗ. Но на сегодняшний день ситуация заключается в том, что муниципальные районы фактически превратились в нижний уровень государственной власти, слегка прикрываемый самоуправленческой терминологией. Постепенно сокращается объем полномочий и степень самостоятельности местного самоуправления, происходит усиление его подчиненности и зависимости от решений государственных органов. В последние годы на это наложилось и сокращение финансовой базы местного самоуправления.
Самый значительный «вклад» в процесс ослабления местного самоуправления был внесен принятием известных федеральных законов №136-ФЗ от 27.06.2014 года и №8-ФЗ от 03.02.2015 года. В результате их реализации общее количество правовых позиций, по которым органы государственной власти субъектов Федерации получили право регулировать деятельность местного самоуправления, увеличилось с 32 до 56 или в 1,75 раза (Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России).
Одна из проблем - это инертность граждан, игнорирование участия во всех формах местного самоуправления, в том числе, участие в публичных слушаниях и выборах в местные органы власти. Органы государственной власти субъектов Федерации имеют право изымать у органов местного самоуправления ключевые муниципальные полномочия и решающим образом влиять на выбор способа замещения должности главы муниципального образования и подбор кандидатур глав.
«Для органов государственной власти субъектов Федерации открылись возможности принудительного и без согласования с общественностью изъятия у органов местного самоуправления самого широкого круга полномочий, и некоторые субъекты не преминули воспользоваться этим правом. Особенно болезненно перераспределение повлияло на сферы землепользования и градостроительства, без права на принятие решений по которым местное самоуправление становится вообще бессмысленным.
Наибольшие «достижения» имеет здесь Московская область, в которой у органов местного самоуправления городских округов были изъяты такие полномочия, как подготовка генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории…» (Бабун Р.В. О современном состоянии местного самоуправления в России).
Все это делает наших соотечественников безучастными в решении проблем местного значения. Возрастает недоверие к органам местного самоуправления, что особенно хорошо наблюдается на «прямых линиях» с Президентом России, на которых большая часть обращений граждан связана с решением местных проблем.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что реальной формой местного самоуправления в России в настоящее время является именно территориальное общественное самоуправление.
В ТОС граждане объединяются для решения проблем местного значения собственными силами, под свою ответственность и по своей инициативе. Они сами определяют круг вопросов, которыми будут заниматься в рамках деятельности территориального общественного самоуправления, закрепляют это решение в своём Уставе. Устав принимают на общем собрании (конференции) жителей. Органы местного самоуправления регистрируют ТОС или могут отказать в регистрации. Но по закону не имеют права диктовать, чем должен заниматься ТОС. Вмешательство во внутреннюю деятельность ТОС может свести на нет гражданскую инициативу на местах. В будущем, вполне возможно, появится другая федеральная программа у другого министерства, которую также нужно будет реализовывать и при этом еще имитировать участие в ней граждан. И что, снова появится необходимость вносить изменения в уставы ТОС именно для реализации какой-то определенной программы?!
Настоящее решение проблемы заключается в том, чтобы дать больше полномочий местному самоуправлению, подкрепить полномочия финансами, тогда и повысится гражданская активность россиян. Те территории, где граждане получили большой опыт в рамках участия в деятельности ТОС, будут точками экономического роста и образцами комфортного благоустроенного проживания. И больше не потребуются программы, для реализации которых одна общественная организация предлагает переписать уставы у «более 20 тысяч» других общественных организаций!