Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять во внимание несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов. Большинство этих моментов может быть учтено при оптимальном выборе соответствующих методов обеспечения адресности. И наконец, чрезвычайно важно при этом учитывать специфику конкретной страны.
Точность и достоверность определения получателей помощи. Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения адресности является то, насколько точно она идентифицирует получателей поддержки, то есть насколько эффективно определяет бедных и небедных. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом максимальную помощь получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Часто определить бедных бывает сложно, и индикаторы, используемые в рамках той или иной методологии обеспечения адресности, не отражают реальные характеристики малоимущих. Более того, ограничения, накладываемые как условие получения помощи, часто подталкивают людей к предоставлению заниженных данных о доходах своих домохозяйств или заведомо ложной информации в надежде попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности подобной информации часто сопряжена с определенными административными трудностями и является слишком дорогостоящей. В результате при определении получателей социальной поддержки возникают два вида ошибок.
Ошибки включения ‑ предоставление социальных благ лицам или домохозяйствам, не входящим в целевую группу. Обычно это называется «утечкой средств».
Ошибки исключения ‑ неполучение социальных выплат лицами или домохозяйствами, входящими в целевую группу. Иными словами ‑ «недостаточное покрытие».
Ошибки включения и исключения могут быть оценены как с точки зрения состава получателей помощи, так и с точки зрения расходов: сколько получателей помощи в рамках программы не являются бедными в процентном выражении? сколько процентов бедных получают помощь по программе? сколько процентов израсходованных средств попало к бедным, а сколько ‑ к не бедным?
Так как при осуществлении неадресной социальной поддержки имеет место большой процент «утечки средств», внедрение адресных методов распределения социальных благ обычно воспринимается как способ борьбы именно с ошибками включения. К сожалению, изменение методологии обеспечения адресности с целью уменьшения числа ошибок одного типа часто в результате приводит к увеличению ошибок другого типа. Тем не менее высокий процент ошибок включения при неадресной системе можно уменьшить до определенных пределов без увеличения числа ошибок исключения.
Необходимо особо отметить несколько моментов, связанных с поиском оптимального баланса при снижении количества ошибок включения и исключения. Первое и самое очевидное: ошибки включения и ошибки исключения неодинаково отражаются на стоимости программы. Устранение ошибок включения неизбежно приводит к уменьшению расходов на программу, в то время как устранение ошибок исключения расходы увеличивает. Это, однако, не означает, что ошибкам включения необходимо уделять больше внимания, чем ошибкам исключения. В связи с тем что основной целью социальной помощи является поддержка бедных (а не обретение уверенности в том, что не бедные поддержки не получили), ошибкам исключения нужно уделять самое пристальное внимание. Работники социальной программы должны с осторожностью относиться к методам обеспечения адресности, которые позволяют экономить значительные средства путем уменьшения количества ошибок включения с одновременным увеличением количества ошибок исключения. Вместо этого точность определения получателей помощи должна повышаться за счет минимизации ошибок включения при обязательном одновременном обеспечении низкого уровня ошибок исключения.
Эффективность административных расходов. При оценке методологии обеспечения адресности необходимо принять во внимание размер административных расходов, связанных с идентификацией целевых групп, включая расходы на персонал, компьютерное обеспечение и другие необходимые административные ресурсы. Здесь снова при определении наилучшей методики обеспечения адресности необходимо подвести баланс всех ее достоинств и недостатков. Адресная социальная поддержка, как правило, требует более значительных административных ресурсов, чем неадресные социальные выплаты, причем чем более сложной является методология обеспечения адресности, тем выше административные расходы.
Однако при этом необходимо отметить, что административные расходы составляют лишь незначительную часть общих расходов на социальные программы. Увеличение административных расходов может привести к уменьшению общих расходов в том случае, если приведет к увеличению адресности. При этом за счет уменьшения ошибок включения могут быть уменьшены общие расходы на программу.
Бедные относительно длительное время и бедные в текущий момент. В общем случае целевой группой при предоставлении социальной помощи являются бедные. Однако существует много различных способов определения бедности. От того, как в каждом конкретном случае будет определяться само понятие «бедность», зависит выбор методологии обеспечения адресности; в противном случае выбранная методология может в большей степени фокусироваться на одних группах бедных в ущерб другим. Особенно явно зависимость обеспечения адресности от выбранной методологии проявляется в преимущественной ориентации либо на бедных относительно длительное время, либо на бедных в данный момент. Методы, основанные на оценке социальных и демографических характеристик, а также имущественного положения, склонны больше ориентироваться на бедных относительно длительное время, так как эти индикаторы более стабильны. Методы, которые основываются на оценке доходов, используются при анализе положения бедных в текущий момент времени.
Поскольку бедных относительно длительное время, как правило, меньше, чем бедных в текущий момент, ориентация социальной программы на застойную бедность может являться одним из способов снижения ее расходов. Кроме того, бедные длительное время с большей вероятностью испытывают на себе негативные последствия бедности. Тем не менее методы, ориентированные на поддержку бедных в текущий момент, также приемлемы. В связи с тем что работники социальной службы не могут предсказать будущее каждого из обращающихся за помощью, принцип равенства при распределении помощи требует помогать бедным в текущий момент вне зависимости от того, какова вероятность для конкретного человека или семьи вырваться из состояния бедности, если помощь ему предоставлена не будет. Социальная поддержка может ускорить процесс выхода домохозяйства или семьи из бедности.
Мотивация. При выборе любой методологии обеспечения адресности необходимо принимать во внимание возможность различных негативных эффектов. Эти эффекты могут быть связаны со снижением мотивации к поиску работы, укреплением стимулов к тому, чтобы длительное время находиться на социальном обеспечении, формально изменить свой семейное статус или место жительства с целью получения большей социальной помощи.
К примеру, определение целевых групп нуждающихся исходя из места проживания стимулирует переезд в тот район, где предоставляется больше видов социальной помощи или ее размер выше. Если помощь зависит от состава семьи (например предпочтение отдается неполным семьям), возникает соблазн формально изменить семейное положение и обеспечить таким образом дополнительные поступления. Оценка нуждаемости путем исчисления дохода домохозяйства побуждает получателей помощи скрывать свои заработки или затрачивать меньше усилий на поиски работы, чтобы не выпасть из категории нуждающихся. Впрочем, из-за низкого уровня социальных выплат в странах СНГ эффект снижения стимулов к самостоятельному труду проявляется в довольно незначительных масштабах. Тем не менее определенные шаги для решения проблемы социального иждивенчества должны предприниматься. Например, создание структуры социальных выплат, предусматривающей медленное и постепенное их снижение по мере возрастания доходов получателя, поможет стимулировать его заинтересованность в поиске хорошо оплачиваемой работы.
Специфика страны. Выбор оптимальной стратегии обеспечения адресности требует обязательно учитывать положительные и отрицательные стороны разных подходов исходя из вышеперечисленных критериев. Однако важность тех или иных аспектов зависит от ситуации в конкретной стране. Страны СНГ, хотя и унаследовали одну и ту же систему социальной защиты, значительно отличаются друг от друга. Следовательно, при оценке методологии обеспечения адресности и возможности ее применения в той или иной стране или в том или ином регионе необходимо принимать во внимание их специфику.
■ Социально-экономические условия. Такие социально-экономические показатели, как масштаб «черной» и «серой» экономики, профиль бедности и другие факторы, в высокой степени коррелирующиеся с бедностью, могут оказаться полезными при оценке точности различных методов в определении круга получателей помощи, а также при оценке необходимых для реализации этих методов административных ресурсов. Например, существование крупных «черных» и «серых» секторов экономики, скорее всего, приведет к увеличению расходов по достоверному определению уровня реальных доходов. Наоборот, в странах, где отмечается сильная корреляционная зависимость между уровнем бедности и определенными характеристиками домохозяйств, предпочтительнее применять категориальные или косвенные методы оценки нуждаемости.
■ Административные ресурсы, имеющиеся в данный момент. Учет существующих в стране административных ресурсов и управленческой инфраструктуры очень важен при оценке эффективности административных расходов. В регионах с низким уровнем развития инфраструктуры, дефицитом квалифицированного персонала и компьютерного обеспечения или отсутствием сетей для проверки информации о претендентах на помощь возможно применение только самых простых методов обеспечения адресности. Кроме того, наличие сложившихся программ социальной поддержки может способствовать выбору той методологии обеспечения адресности, которая в наименьшей степени отличается от уже существующей системы.
■ Имеющиеся финансовые ресурсы. Хотя снижение расходов важно для всех стран, строгие бюджетные ограничения могут сделать особенно важной работу по снижению административных расходов или подчеркнуть приоритет уменьшения ошибок включения по сравнению с ошибками исключения.