В настоящее время в отечественной юридической науке интенсивно развивается теория правового регулирования. Правовое регулирование в теории права определяют как комплекс средств и приемов правового воздействия на деятельность субъектов права в целях упорядочения общественных отношений. Правовое регулирование осуществляется с помощью соответствующих правовых мер воздействия на общественные отношения, установления общеобязательных правил поведения, закрепленных в правовых нормах[13].
Представляется, что правовое регулирование возмещения убытков, причиненных налоговыми органами, - это комплекс правовых средств и приемов правового воздействия на правоотношения, возникающие при причинении налогоплательщикам убытков, имеющих своей целью восстановить нарушенные субъективные права налогоплательщиков.
Ю.Н. Андреев отмечает, что нормы права представляют собой исходную юридическую базу для правового регулирования. От вида правовой нормы зависит характер поведения субъектов права[14].
А.В. Демин указывает, что правовые нормы фиксируются уполномоченными субъектами в определенных источниках - признаваемых государством внешних формах. Источники права образуют сложную, многоуровневую, иерархическую систему, включающую статусное, конвенционное, обычное и судебное право, которая характеризуется преобладанием законодательной формы[15].
Правовое регулирование возмещения убытков, причиненных налоговыми органами, осуществляется, прежде всего, нормами конституционного права.
Конституция Российской Федерации в пунктах «ж», «з» статьи 71 к предмету ведения Российской Федерации относит вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, финансового регулирования, федерального бюджета. Согласно статье 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Согласно ст. 16, 1069 ГК РФ вред (убытки), причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерацией, соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Таким образом, спор о возмещении вреда (убытков) органами власти относят к гражданско-правовому спору и ответственность за причинение вреда органами власти - также к гражданско-правовой ответственности. Соответственно, для разрешения спора о возмещении причиненных убытков привлекаются к использованию гражданско-правовые средства.
Между тем, компенсационный характер не является исключительным признаком гражданско-правовой ответственности. В силу специфики гражданско-правового регулирования круг применимых гражданско-правовых средств правового регулирования возмещения причиненных убытков за счет казны Российской Федерации ограничен. Поэтому при рассмотрении споров о возмещении убытков не может не применяться законодательство, исходя из особенностей тех правоотношений, в рамках которых был причинен этот вред.
В целях обеспечения безусловного выполнения всеми налогоплательщиками конституционной обязанности по уплате налогов законодатель наделил налоговые органы достаточно обширным перечнем полномочий, при реализации которых налоговые органы (их должностные лица) вторгаются в сферу основных прав и свобод, что может повлечь возникновение у налогоплательщиков убытков.
И.А. Сапрыкина обращает внимание на то, что в финансово-правовой науке сложилась единообразная позиция, в соответствии с которой все налоговые правоотношения изначально конфликтны[16].
Соответственно, помимо норм гражданского права, возмещение убытков, причиненных налоговыми органами, регламентируется нормами финансового права.
В силу пп. 14 п. 1 ст. 21 Налогового кодекса РФ (НК РФ) налогоплательщикам гарантируется право на возмещение убытков, причиненных налоговыми органами.
В статьях 35, 103 НК РФ также определены:
- источник возмещения убытков - федеральный бюджет;
- условия возмещения - неправомерные действия (решения) или бездействия налоговых органов, а равно неправомерные действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. А убытки, причиненные проверяемым лицам, их представителям правомерными действиями должностных лиц налоговых органов, возмещению не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- гарантируемый государством размер возмещения - убытки подлежат возмещению в полном объеме.
Кроме того, императивные и обособленные финансово-правовые нормы закрепляют:
- запрет на причинение неправомерного вреда (ст. 35, 103 НК РФ);
- иммунитет бюджета и бюджетные ассигнования (ст. 69, 239 БК РФ);
- правила исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (главы 24, 24.1 БК РФ).
Таким образом, возмещение убытков, причиненных налоговыми органами, регулируется нормами и частного, и публичного права. Применяемые правовые средства при возмещении убытков, причиненных налоговыми органами, одновременно направлены как на защиту частных прав и интересов налогоплательщиков, так и на защиту публичных интересов.
Реализация норм частного права в публично-правовой области - это вполне оправданное явление правовой действительности, подобный отраслевой дуализм позволяет максимально полно учитывать соотношение частных и публичных интересов[17]. Между тем, в научном плане осмысление проблем в системе «налоговое - гражданское право» в настоящее время находится в стадии формирования.
Если гражданское право защищает достояние гражданина или юридического лица от причинения им вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов и определяет состав убытков, подлежащих возмещению, то сохранение устойчивости величины денежного выражения стоимости принадлежащего налогоплательщику владения, условия возложения ответственности по возмещению убытков, причиненных налоговыми органами, порядок распределения и правила расходования бюджетных средств, исполнение взятых на себя государством обязательств по полному возмещению причиненных убытков в целях восстановления нарушенных субъективных финансовых прав налогоплательщиков - это сфера действия финансового права.
Налогоплательщику не предоставляется альтернативных способов восстановления нарушенных прав за счет средств федерального бюджета, кроме как в судебном порядке. Ни налогоплательщик, ни иные субъекты правоотношений по возмещению убытков, причиненных налоговыми органами, не вправе предопределять процессуальные нормы расходования средств федерального бюджета, права и обязанности, которые установлены на императивной основе законодателем и вне зависимости от воли субъектов права.
Таким образом, при возмещении налогоплательщикам убытков, причиненных налоговыми органами, нормы конституционного права, гражданского права и финансового права совместно с нормами иных отраслей права приводятся в действие и должны максимально служить не только нарушенным правам и законным интересам отдельно взятого налогоплательщика, но и всего общества в целом. При этом финансовое положение налогоплательщиков является определяющим фактором его способности уплачивать налоги и тем самым участвовать в формировании фондов денежных средств государства.
По нашему мнению, стабильное финансовое состояние налогоплательщиков способствует его участию в формировании валового общественного продукта и возможности изъятия его части в пользу государства в виде налогов, чем обеспечиваются публичные интересы всего общества. Именно финансовому праву принадлежит особая роль в регулировании возмещения убытков, причиненных налоговыми органами, а именно, финансовое право, используя присущие ему правовые средства, создает условия для управления ликвидной ценностью прав собственности, образующие национальное богатство, размещенное в частных, публичных и общественных достояниях.
Таким образом, правовое регулирование возмещения убытков, причиненных налоговыми органами, должно опосредовать возникновение особого правового режима, который бы характеризовался оптимальным сочетанием частного и публичного. При этом, на наш взгляд, поглощения частноправового публичным или наоборот не произойдет.
Практическая же ценность такого сочетания заключается в том, что оно будет способствовать:
- уменьшению количества заведомо необоснованных исков к государству, в том числе по несению затрат на их рассмотрение, которые также финансируются из бюджетных средств;
- сбалансированию интересов государства и налогоплательщиков. Сделает вопрос о подлежащих возмещению убытков более прозрачным и предсказуемым;
- реализации в полной мере потенциала финансово-правовых средств правового регулирования, направленных на полное возмещение причиненных убытков, поскольку на сегодняшний день не учитываются многие экономические факторы;
- стабильности финансовых правоотношений;
- сохранению частной и публичной собственности и как следствие увеличению размера публичной собственности.
Заключение
Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить следующее.
Проблему разделения права на частное и публичное можно исследовать различными путями. Наиболее традиционный, освоенный юристами романо-германской семьи путь, - доктринальный, заключающийся в анализе имеющихся в юридической доктрине концепций. Основные ограничения данного подхода состоят в том, что при отсутствии ее признания доктрины источником права любая «чистая» теория не способна непосредственно воздействовать на юридическую практику. При таком сложно проследить «развитие» превалирующих в профессиональном правосознании теорий в институциональном, нормативном и «ментальном» «срезах» национальной правовой системы. Второй путь исследования проблемы - догматический, заключающийся в принятии за теоретическую основу определенной концепции и в исследовании позитивно-правового массива на предмет разделения норм объективного права, их функциональных взаимосвязей, актуальных и потенциальных юридических последствий, производимых таким разделением. Данный подход в отличие от предшествующего ограничен национальным позитивно-правовым массивом и ставит цель совершенствования юридической практики. Третий путь - сравнительно-правовой, связанный с сопоставлением доктринального «видения» проблемы «основного разделения права», возможных институциональных и нормативных последствий ее реализации в различных национальных правовых системах романо-германской правовой семьи.
Сравнительно высокая степень интернационализации частного права может быть объяснена тем, что торгово-имущественные отношения по своей природе не могут иметь жестких национально-государственных границ, в то время как публичная власть, стоящая в центре публичного права, конституируется, по крайней мере в XVI–XX столетиях, национально-государственными границами. Поэтому, на наш взгляд, национальные «барьеры» («дух нации»: традиции, установки, стереотипы и т.п.) дают о себе знать гораздо в большей степени в публичном, чем в частном праве. Не случайно и то, что некоторые компаративисты и государствоведы прямо указывают, что «правовые системы в большей степени похожи друг на друга в области частного права, нежели в области публичного».
На наш взгляд, одной из основополагающих причин формирования доктринальных концепций деления права на частное и публичное выступает причина исторического характера: генезис норм и институтов частного и публичного права в романо-германской правовой семье имел значительные различия.
Следует также отметить и то обстоятельство, что ранее в юридической литературе было высказано суждение о том, что публичное и частное право якобы представляют собой один из «срезов» иерархической (субординационной) структуры права на отраслевом уровне. На наш взгляд, в действительности субординационная связь отсутствует не только между публичным и частным правом как целостными образованиями, но и между каждым из них и охватываемыми ими отраслями права. В этом последнем случае связь носит координационный характер и выступает как одна из разновидностей предметно-функциональных связей органичных систем. Более того, координационными являются также связи, существующие в системе права между материальными и процессуальными отраслями.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что правильная оценка природы связей между публичным и частным правом, с одной стороны, и охватываемыми ими отраслями права, с другой имеет не только теоретический интерес. Она также крайне важна при анализе процесса формирования и развития в современных условиях системы права и опосредованно - как один из ориентиров для законодателя в современной России.