(Тезисы лекции)
Омск 2010
ПЛАН:
§1. Предмет административно-правового регулирования.
§2. Методы административно-правового регулирования.
§3. Источники административного права.
§4. Система административного права.
§ 1. Предмет административно-правового регулирования.
1.1. Административное право, как и любая другая отрасль права, регулирует общественные отношения. Установление круга отношений, регулируемых административным правом, позволяет определить предмет административного права.
Для решения поставленной задачи необходимо определиться с качественными признаками отношений, которые могут быть восприняты как предмет административно-правового регулирования. Такого рода признаки имеют непосредственную связь с природой исполнительной власти.
1.2. Назначением исполнительной власти является исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, индивидуальных актов законодательных, судебных органов, Президента Российской Федерации и иных органов исполнительной власти.
Следовательно, в рамках административно-правовых отношений осуществляется исполнение положений перечисленной системы нормативных и индивидуальных правовых актов.
Назначение, задачи и функции органов исполнительной власти могут быть реализованы посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов, а также индивидуальных правовых актов. Это означает, что административным правом регулируются правотворческие и правоприменительные отношения, в которых одной из сторон выступают субъекты, представляющие исполнительную власть.
Исполнительная власть в рамках административно-правовых отношений, как правило, проявляет свою властную доминирующую сущность над другим участником правоотношения. Однако это не означает, что в рамках административно-правовых отношений исполнительная власть не может оказаться в роли подвластного субъекта. Примерами таких правоотношений могут рассматриваться отношения по осуществлению прокурорского надзора за органами исполнительной власти.
Возникновение отношений, в которых исполнительная власть занимает подвластное положение, предопределено тем, что особым признаком исполнительной власти является ее подконтрольность.
Высказанное суждение позволяет предложить не традиционный взгляд на природу отношений, возникающих между субъектом, представляющим исполнительную власть и гражданином. Возникает вопрос: всегда ли исполнительная власть во взаимоотношениях с гражданами занимает доминирующие, властные позиции? Возможно ли проявление власти со стороны гражданина в такого рода правоотношениях? Чтобы ответить на поставленные вопросы обратимся к законодательству.
1.3. КоАП РФ содержит ряд статей (19.3., 19.4., 19.5.), предусматривающие ответственность за неповиновение законному распоряжению определенных категорий должностных лиц, представляющих исполнительную власть (сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов уголовно-исполнительной системы, должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор или контроль). Логическое толкование указанных норм позволяет говорить о том, что незаконные распоряжения указанных должностных лиц граждане могут не выполнять.
Право на не выполнение неправомерных актов и требований налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующих Налоговому кодексу РФ или иным федеральным законам закреплено в п. 11 статьи 21 Налогового кодекса РФ.
В указанных ситуациях, регламентированных КоАП РФ и НК РФ, властные волеизъявления представителей исполнительной власти нейтрализуются другой стороной правоотношений. Линия поведения граждан в указанных правоотношениях не лишена властного содержания. В противном случае вряд ли было возможным преодоление властного воздействия со стороны представителей органов исполнительной власти.
О наличии компонента власти в полномочиях налогоплательщика свидетельствует и п. 10 статьи 21 НК РФ, в соответствии с которым налогоплательщик (плательщик сборов) имеет право требовать от должностных лиц налоговых органов соблюдения законодательства о налогах и сборах при совершении ими действий в отношении налогоплательщиков.
Таким образом, гражданин, налогоплательщик могут также доминировать или властвовать над представителем исполнительной власти. Возможность властвования гражданина в отношениях с участием субъектов, представляющих государственную власть, и, в частности, ее исполнительную «ветвь» закреплена в Конституции Российской Федерации. Так, в статье 3 Конституции РФ закреплено, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Народ, как известно, - это совокупность отдельных лиц. Соответственно каждый житель Российской Федерации имеет право «источать» власть. Формой проявления («источения») власти отдельной личностью является невыполнение неправомерных актов и требований субъектов, представляющих исполнительную власть, а также предъявление требования соблюдения законодательства.
1.4. Отношения, регулируемые нормами административного права, не всегда предполагают доминирование одного участника над другим.
Два представителя исполнительной власти могут вступать в административно-правовые отношения, в которых обе стороны находятся в равном положении. Например, отношения координации между равнозначными субъектами, представляющими исполнительную власть. Но и в этих случаях осуществляется реализация властной природы каждого из участников правоотношений. Таким образом, административно-правовые отношения предполагают проявление властной природы органа исполнительной власти. Такая природа проявляется, в том числе, и в тех административно-правовых отношениях, в которых обе стороны находятся в равном положении. В этих случаях имеет место проявление интегрированной властной сущности участников административно-правовых отношений.
1.5. Наиболее значимым признаком исполнительной власти следует воспринимать ее ориентированность на осуществление управления.
Административно-правовая доктрина признает бесспорность тезиса, в соответствии с которым управленческие отношения, в которых участвуют субъекты, представляющие исполнительную власть, являются предметом регулирования административно-правовых норм.
1.6. Иную природу имеют отношения, обусловленные регулированием институтов административного принуждения и административной ответственности. Совокупность норм, регламентирующих такого рода отношения, в административно-правовой науке образует подотрасль административного права под называнием: «Административно-делктное право».
Нормами административно-деликтного права регламентируются отношения по: установлению мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания; определению понятия и признаков административного правонарушения; регламентации условий наступления административной ответственности и освобождения от нее; установлению правил назначения административного наказания; определению конкретных составов проступков и их систематизации по признаку родового объекта посягательства; определению компетенции субъектов по применению мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и некоторые другие отношения.
Нормы административно-деликтного права свидетельствуют о том, что административно-правовые отношения не всегда предполагают обязательное участие в них субъекта, представляющего исполнительную власть. Так, нормами административно-деликтного права определена компетенция судьи по применению мер административного наказания. В отношениях по реализации мер административного наказания судьей второй стороной в большинстве случаев выступает не субъект, представляющий исполнительную власть, а частное лицо – физическое или юридическое.
1.7. Таким образом, можно назвать следующие признаки отношений, регулируемых нормами административного права.
1. В рамках отношений, регулируемых нормами административного права, обеспечивается исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, региональных законов, решений представительных органов муниципальных образований, подзаконных актов, принимаемых субъектами, представляющими исполнительную власть, индивидуальных актов, принимаемых вышеназванными субъектами.
2. Отношения, регулируемые нормами административного права, обладают публично-правовой природой.
3. В рамках отношений, регулируемых нормами административного права, проявляется властная природа субъектов, представляющих государственную власть: законодательную, исполнительную, судебную, а также прокурорскую.
4. Отношения, регулируемые нормами административного права, по своей природе являются управленческими отношениями, за исключением случаев, когда речь идет об отношениях, регламентируемых нормами административно-деликтного права.
5. Субъект, представляющий исполнительную власть, в отношениях, регулируемых нормами административного права, может занимать доминирующее, подвластное либо равное с другим участником положение.
6. Отношения, в которых исполнительная власть занимает подвластное положение, возникают в процессе осуществления контроля за ее деятельностью субъектами, представляющими законодательную либо судебную власть.
7. В отношениях, регламентируемых нормами административного права, обязательно участие субъекта, представляющего исполнительную власть. Исключение составляет отношения, в которых одной из сторон выступает судья, представляющий судебную власть, в процессе которых осуществляется реализация мер административного принуждения.
1.8. С учетом указанных качественных признаков отношений, регулируемых нормами административного права, необходимо определять количественные параметры предмета отрасли административного права.
При определении количественных параметров предмета административного права следует исходить из того, что нормами административного права регламентируются отношения, участниками которых выступают субъекты, представляющие исполнительную власть.
1.9. Система органов исполнительной власти представлена: правительственными структурами на всех уровнях государственного устройства (федеральном, региональном и местном); Президентом РФ и Администрацией РФ; высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, природа власти которых аналогична природе президентской власти; органами исполнительной власти, вмонтированными в законодательную и судебную «ветви» власти, а также органами исполнительной власти, вмонтированными в систему и структуру органов прокуратуры.
Таким образом, предмет регулирования административного права следует искать в рамках отношений, в которых одним из субъектов представлена исполнительная власть в лице соответствующих органов и должностных лиц.
Когда речь идет о предмете регулирования административно-правовых норм, имеются в виду два типа отношений:
а) управленческие отношения, в которые вступают органы исполнительной власти;
б) административно-деликтные отношения, в которых участвуют органы исполнительной власти.
Оба вида отношений являются публичными..
Предмет административного права - совокупность публичных общественных отношений, которые возникают в связи с формированием субъектов, представляющих исполнительную власть, осуществлением ими правотворческой и правоприменительной деятельности, а также совокупность административно-деликтных отношений, обязательными участниками которых являются субъекты, представляющие либо исполнительную, либо судебную власть.