В условиях кризиса
В условиях обостряющегося в России социально-экономического кризиса, вызванного в первую очередь внешними политико-экономическими факторами, остро встает проблема сокращения бюджетных расходов. Аналогичные процессы протекают практически во всех субъектах РФ.
Региональные власти вынуждены экономить на многих статьях бюджета и одной из самых резонансных мер стало снижение зарплат чиновникам от 10 до 20 процентов в зависимости от субъекта РФ. Еще одной, более важной антикризисной мерой, является, на наш взгляд, оптимизация структуры исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.[19]
Как показывает весь предшествующий управленческий опыт, структура органов управления должна строиться на правильном балансе двух основных принципов – их «эффективности» и «экономичности», однако современное российское законодательство предусматривает совершенно иные критерии. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[20] присутствуют принципы государственной целостности, суверенитета РФ, верховенства Конституции, единства системы государственной власти и иные, но про эффективность и экономичность в нем ничего не говорится.
В соответствии со ст.17 данного закона, в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а структуру этих органов определяет высшее должностное лицо субъекта Федерации. Что это за органы, каковы их виды, сколько их должно быть – на все эти вопросы отечественный законодатель ответов не дает.
Обратимся к региональным правовым актам, регламентирующим построение органов исполнительной власти тех субъектов РФ, которые непосредственно граничат с Брянской областью и все вместе входят в Центральный федеральный округ. Согласно постановлению Губернатора Калужской области от 12 апреля 2004 г. №262 в структуру органов исполнительной власти Калужской области помимо Правительства области входит еще 27 министерств, управлений, комитетов, инспекций и иных органов.[21]
В соответствии с постановлением Губернатора Курской области от 6 апреля 2010 г. №91-пг структура исполнительных органов государственной власти Курской области насчитывает 36 единиц: администрация области, правительство области, а также областные комитеты, управления, департаменты, инспекции.[22]
В Орловской области указом Губернатора от 22 ноября 2014 г. №448 сформирована новая структура исполнительных органов государственной власти, включающая Правительство области и еще 29 структурных элементов в виде областных департаментов и управлений.[23]
Структуру исполнительных органов государственной власти Липецкой области на сегодняшний день составляют: администрация области, 28 отраслевых управлений и 3 инспекции.[24]
Обобщая вышеизложенное, можно сделать однозначный вывод о том, что количество органов исполнительной власти во многих субъектах Федерации непропорционально велико и не соответствует принципу «экономичности». Особенно это бросается в глаза при изучении исполнительной власти Брянской области, где в 2013 г. значительно изменилась структура исполнительной власти. В соответствии с указом Губернатора области от 26 февраля 2013 г. №174 «О структуре исполнительных органов государственной власти Брянской области» произошла определенная оптимизация и количество органов сократилось с 34 до 27 за счет слияния ряда отраслевых управлений и комитетов.[25]
Так, например, из Комитета природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области и Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Брянской области сформирован единый Департамент природных ресурсов и экологии. Вновь созданный Департамент культуры Брянской области объединил функции сразу трех органов, существовавших прежде: Управления культуры Брянской области, Комитета по охране и сохранению историко-культурного наследия Брянской области и Управления по делам архивов Брянской области. Подобные решения позволили оптимизировать региональную систему государственного управления еще до наступления кризиса и придали ей определенную «стрессоустойчивость».[26]
Полагаем, что в современных условиях жесткой экономии бюджетных средств реформирование структуры исполнительных органов за счет их укрупнения явилось бы важным и полезным шагом для подавляющего большинства субъектов РФ как с финансовой, так и с социально-политической точек зрения. Это позволило бы не только сэкономить часть бюджетных средств, но и показало бы положительный пример населению в том, что власти не ограничиваются «разговорами в пользу бедных», но и предпринимают реальные антикризисные действия, начиная с самих себя.
Неурегулированным законодательством вопросом является количество таких знаковых для каждого региона должностей, как заместители губернатора субъекта РФ. К примеру, в Орловской области их 9, в Тульской области 8, в Смоленской области.
Обращает на себя внимание следующая закономерность – чем больше социально-экономически развит регион, тем меньше там заместителей у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, у Калужского губернатора 7 заместителей, у Белгородского и того меньше, всего 6, а в Брянской или Курской областях их по 10.
Отдельной проблемой, непосредственно связанной с мероприятиями по оптимизации структуры исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, является вопрос их унификации или типизации.
Приведенный выше примеры нормативных правовых актов показывают хаотичность видового разнообразия региональных органов исполнительной власти: министерства, департаменты, главные управления, управления, комитеты, службы, представительства, инспекции, комиссии и др.. Причем даже сочетание видов этих органов в каждом субъекте Федерации свое, индивидуальное. В Липецкой области это управления и инспекции, в Калужской – министерства, комитеты, управления и инспекции, в Орловской области – департаменты и управления. По Закону Брянской области от 20 декабря 2012 г. №92-З «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» к исполнительным органам относятся: администрация Губернатора и Правительства Брянской области, департаменты, управления, комитеты и инспекции. Такая пестрая картина резко контрастирует с федеральным уровнем исполнительной власти.[27]
Принципиальное отличие состоит в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне, после знаменитого Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб, на региональном уровне так и не было реализовано.
Субъекты РФ, пользуясь своим конституционным правом самостоятельно определять систему и структуру органов государственной власти, проявляют в этом вопросе все что угодно, кроме научно обоснованного подхода. Отсюда возникают естественные трудности с определением назначения, правового статуса, функциональной направленности того или иного органа. Мало кто даже из высшего регионального руководства может внятно объяснить, чем департамент отличается от управления, комитет от министерства, инспекция от службы, агентство от комиссии и т.д..[28]
Большинство нормативных правовых актов, устанавливающих систему и структуру исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, либо вообще не содержат каких либо определений видов органов, либо эти определения носят формальный характер и не раскрывают содержания видовых отличий.
Согласно уже упоминавшегося постановления Губернатора Курской области от 6 апреля 2010 г. №91-пг к отраслевым органам государственного управления относятся комитеты, департаменты и управления, а инспекции и департамент финансово-бюджетного контроля. В соответствии с постановлением Главы администрации Липецкой области от 23 декабря 2008 г. №344 отраслевыми органами являются управления, а контрольными органами – те же самые инспекции и одно управление по ценам и контролю в сфере размещения государственных заказов области.
Закон Орловской области от 10 ноября 2014 г. №1683-ОЗ «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Орловской области» раскрывает видовые особенности своих исполнительных органов более детально.[29] Департаменты Орловской области осуществляют функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, а также правоприменительные функции в установленной сфере деятельности, а управления Орловской области осуществляют правоприменительные функции, а также в случаях, установленных законодательством РФ и законодательством Орловской области, функции нормативного правового регулирования, контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Постановлением Правительства области на департамент могут быть возложены функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности.
Вроде бы определенные видовые отличия департаментов от управлений в Законе имеются, но при внимательном сравнении всех их функций, включая и потенциальные, эти отличия просто нивелируются. К сожалению, Брянское законодательство не содержит каких-либо внятных правовых норм, имеющих функциональные, организационные или иные критерии, позволяющие типологизировать областные органы исполнительной власти.
Между тем такие критерии давно выработаны и активно применялись еще в советский период развития государственного аппарата. К ним, например, относятся: характер компетенции исполнительно-распорядительного органа, способ принятия решений в органе, территориальный масштаб деятельности и др..
Современное пренебрежительное отношение к научным достижениям прошлого приводит к эклектике, неразберихе, потере управленческих связей и, в итоге, к снижению эффективности всей системы государственного управления в РФ.
В качестве примера приведем ситуацию, сложившуюся в одном из сегментов государственного управления – сфере тарифного регулирования. Тарифное регулирование относится к межотраслевой сфере государственного управления, осуществляемой органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, содержанием которой является специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.
На федеральном уровне соответствующие полномочия осуществляет Федеральная служба по тарифам. В субъектах РФ картина более пестрая: в Смоленской области этим занимается Департамент по энергетике, энергоэффективности и тарифной политики, в Орловской области – Управление по тарифам и ценовой политике, а в Калужской области – целое Министерство тарифного регулирования.
Проблема состоит в том, что в межотраслевом управлении традиционно использовались такие организационно-правовые формы исполнительно-распорядительных органов как комитеты и комиссии, а министерства, департаменты и управления функционировали в качестве отраслевых или внутриотраслевых органов государственного управления. У этих органов разные формы и методы деятельности.[30]
Так, коллегиальный способ принятия решений, принятый в межотраслевых органах, принципиально отличался от единоличного способа принятия решений в отраслевых органах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо принятие отдельного Федерального закона «Об органах исполнительной власти», в котором, в частности, устанавливались бы четкие видовые отличия органов.