Лекция №2
Механизмы и формы взаимодействия государства и бизнеса
Характеристика различных форм взаимодействия государства и бизнеса в реализации проектов в социально значимых сферах. Контракт, аренда, концессия, совместное предприятие, особые экономические зоны, научная, социальная сфера. Понятие ГЧП. Особенности сотрудничества в рамках –государственно-частного партнерства.
Лоббирование, его институциональные формы как метод взаимодействия бизнеса и власти. Методы и формы социального взаимодействия предпринимательских, властных и профессионально-трудовых структур. Коррупция как негативный экономический метод взаимодействия бизнеса и власти.
Формы взаимодействия государства и бизнеса
Современная модель государственно-частного партнерства (ГЧП) по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов, удовлетворяющих общественные потребности. Основной принцип современной модели ГЧП состоит в том, что государство определяет, в какой продукции, инфраструктуре и (или) услугах оно нуждается для выполнения своих публичных функций. Одновременно частные инвесторы выдвигают предложения по реализации соответствующих проектов, которые отвечают его долговременным интересам, но при этом должны в достаточной степени соответствовать требованиям государства и приоритетам его социально-экономической политики[1].
Начала практики ГЧП сложились в нашей экономике уже с первых шагов российских экономических реформ, хотя некие прообразы ГЧП без особого труда можно найти и в практике хозяйственных отношений, свойственных еще плановой экономике советского типа. Что касается уже непосредственно этапа российских рыночных реформ, то здесь практика ГЧП изначально во многом определялась не сознательно сделанным выбором, а часто складывалась в качестве вынужденного шага. Речь шла о ситуации, диктовавшей необходимость сложения сил и средств предприятий и местных органов власти в поддержании минимальной работоспособности многих учреждений сферы коммунального и социального обслуживания населения в условиях существенных изменений в их экономическом статусе и резкой нехватки всех источников финансирования. При этом формы и инструменты ГЧП складывались стихийно, резко дифференцировались по отдельным территориям и практически повсеместно не имели сколько-нибудь качественной нормативно-правовой базы. Региональная и местная практика ГЧП, можно сказать, не обобщалась, а ее лучший опыт не имел достаточного распространения. К настоящему времени ситуация существенно изменилась. Основная масса социальных объектов, объектов ЖКХ, ранее функционировавшая “под крылом” крупных хозяйственных структур, муниципализирована, передана в собственность субъектов Федерации или (в сфере ЖКХ) реформирована на принципах рыночного хозяйствования. Постепенный подъем российской экономики наряду с проведением налоговой, бюджетной, федеративной и муниципальной реформы позволил в известной (хотя и пока в явно недостаточной мере) стабилизировать систему региональных и местных финансов, обеспечить устойчивое финансирование основных инфраструктурных систем в пределах территорий. Соответственно, изменилась и “идеология” взаимодействия власти и бизнеса, в том числе и на региональном и местном уровне; это взаимодействие утратило черты “попрошайничества”. Стало очевидным, что усилия по развитию всех форм экономической деятельности (включая малый и средний бизнес), наращивание и полное использование налоговой базы - более верный путь к укреплению местных финансов, к устойчивому развитию местного хозяйства и его социальной сферы. Сегодня - качественно новый этап развития ГЧП. связанный с ориентацией на решение экономических и социальных задач более высокого уровня. Другими словами, к настоящему времени одни посылки развития ГЧП заменились другими, стратегически более значимыми для уверенного, устойчивого социально-экономического развития страны в долговременной перспективе. Можно говорить о том, что сегодня происходит существенное обогащение приоритетных целей, а также системы субъектов и объектов ГЧП.
Потребность в ГЧП в условиях современной России обусловлена следующими причинами:
· реализация модели устойчивого развития экономики. Вот почему в настоящее время ГЧП - это не просто важный элемент стратегии пост- кризисного развития страны и ее регионов, но и необходимый инструмент модернизации российской экономики, ее выхода на качественно новые рубежи устойчивости и конкурентоспособности;
· необходимость привлечения дополнительного финансирования для развития приоритетных отраслей экономики, в которых частный бизнес ранее отсутствовал или принимал участие в минимальной степени (“инфраструктурные” отрасли - транспорт, городское, дорожное хозяйство и т.п.; сфера предоставления социальных услуг; инновационные отрасли; предприятия, имеющие высокое социальное и стратегическое значение);
· необходимость гибкого осуществления курса на усиление значимости фактора государственного воздействия на хозяйственные процессы в формах и рамках, не противостоящих идее “дерегулирования” и не приводящих к усилению бюрократического давления на экономику. В этом контексте следует определить ГЧП как экономическую альтернативу прямым формам усиления или сужения роли государства в экономике (по доле в ВВП, в инвестициях и пр.);
· создание временной альтернативы приватизации объектов государственной собственности, особенно в малопривлекательных с экономической точки зрения сферах (территориальная инфраструктура, образование и здравоохранение и пр.), в том случае если их эффективное функционирование не может быть обеспечено за счет бюджетных средств и в рамках прямого государственного (муниципального) управления. Этим ГЧП существенно ускоряет реформирование бюджетных учреждений ЖКХ и социальной сферы и обеспечивает повышение качества их услуг. Это принципиально важное “поле” развитие от- ношений ГЧП на субфедеральном уровне, кото- рое у нас пока делает только самые первые шаги;
· необходимость активизировать социально- экономическое развитие регионов, особенно с отсутствием достаточных источников финансирования и проблемным инвестиционным климатом, поскольку без притока частных инвестиций они обречены на длительную стагнацию, однако без участия государства трудно рассчитывать на формирование благоприятного инвестиционного климата и соответствующую активность инвесторов. Современная практика ГЧП все более обозначает себя как партнерство в модернизации и в обеспечивающей ее системе стратегического планирования, в том числе и на региональном уровне.
Вместе с тем проблемой остаются вопросы развития ГЧП на субфедеральном уровне, в частности в плане интеграции форм и интрументов ГЧП в стратегии и программы регионального развития. Это, в свою очередь, затрудняет целостное законодательное регулирование практики ГЧП, ее интеграцию - на основе адекватного нормативно-правового регулирования - в систему инструментов политики, нацеленной на решение задач модернизации и устойчивого развития российской экономики, а равно и федеральной политики регионального развития, реформирования и укрепления российского местного самоуправления. Как результат, в практике ГЧП на субфедеральном уровне много элементов “стихийности”. Основополагающие формы и задачи ГЧП и МЧП не интегрированы в долгосрочные стратегии развития российских регионов (или лишь формально упомянуты в них), равно как в программах социально-экономического развития наиболее продвинутых муниципальных образований (например, крупных городов - столиц субъектов Федерации).
ГЧП - это свойственная современной системе социального рыночного хозяйства устойчиво сложившаяся модель отношений бизнеса и государства, в том числе и в плане инвестирования крупных проектов, имеющих общегосударственное и даже международное значение.
Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП), как правило, реализуются на основе софинансирования. При этом в условиях финансово-экономической нестабильности ответственность за финансовое обеспечение проектов может ложиться главным образом или даже полностью на государственные структуры. При этом важно, что речь идет, прежде всего, о привлечении финансирования из частных источников под государственные гарантии.
Предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, является целью создания Инвестиционного фонда РФ. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:
· софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;
· направление средств в уставные капиталы юридических лиц;
· предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;
· передача части рисков частному инвестору.
Важным дополнением Инвестиционного фонда выступают венчурные фонды инновационного развития. Этот хорошо отработанный в развитых странах механизм сумел обеспечить им приличные темпы инновационного развития. В последние годы, особенно после финансового кризиса 2008 г., стал снижаться интерес частного капитала к участию в расходах на НИОКР. Бизнес не ощущает привлекательности этого сектора для долговременных вложений, что связано с недостатками в сфере нормативно-правового регулирования, с отсутствием реальной координации инновационных секторов, неудовлетворительным менеджментом. Кроме перечисленных факторов, функционирование венчурных фондов характеризуется отсутствием мониторинга, пороговых индикаторов и контроля за целевым расходованием инвестиционных ресурсов. Повышение эффективности функционирования венчурного фонда требует укрепления финансовой базы венчурных и посевных фондов за счет привлечения частных инвестиций. Одновременно необходимо повысить профессионализм венчурных менеджеров, учитывая, что даже в США, с их опытом, доходность более чем 80 % венчурных фондов на сегодня отрицательная
Государственно-частное партнерство – это не самостоятельный объект государственной политики, а лишь один из инструментов развития общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных источников, и, следовательно, учет механизмов ГЧП в документах планирования представляется необходимым исключительно в связке с целями, задачами и приоритетами развития инфраструктуры субъекта РФ в целом.
В предстоящий период развития России предстоит переход от сырьевой к новой модели экономики, для чего требуются существенные инвестиции. Однако с 2008 года наблюдается постоянное снижение государственных и муниципальных инвестиций в основной капитал.
Сегодня существенная часть валового внутреннего продукта создается на мощностях частного сектора, поэтому для социально- экономического развития страны важна как правовая, так и финансовая поддержка частного сектора в виде предоставления различных гарантий, включая гарантии рисков, создание производственной инфраструктуры в особых экономических зонах, доступ к рынкам, ранее принадлежавшим государству, и другие экономические рычаги и стимулы, способствующие привлечению частных и иностранных инвесторов.
С целью привлечения частных инвестиций государство предпринимает попытки широкой мобилизации различных институтов развития, создавая налоговые льготы, таможенные преференции, обеспечивая участие бюджета в строительстве инфраструктуры.
Среди этих институтов в середине 1990х правительством РФ была сделана ставка на особые экономические зоны, совместные предприятия, концессии и соглашения о разделе продукции, по которым приняты федеральные законы и есть возможность оценить имеющийся опыт их функционирования[2].
Особая экономическая зона - часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны;
управляющая компания - открытое акционерное общество, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, или хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении особой экономической зоной;
Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции, развития территорий, импорт замещение.
Цели создания СЭЗ с точки зрения инвесторов: Приближение производства к потребителю. Минимизация затрат, связанная с отсутствием экспортных и импортных таможенных пошлин. Доступ к инфраструктуре. Использование более дешёвой рабочей силы. Снижение административных барьеров. Развитие территории.
На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:
1) промышленно-производственные особые экономические зоны[3];
2) технико-внедренческие особые экономические зоны (инновационные)[4];
3) туристско-рекреационные особые экономические зоны (Семь туристических зон располагаются на территории Иркутской области, Алтайского края, Республики Алтай, Республики Бурятия, Калининградской области, Ставропольского края, Приморского края. Еще шесть вновь созданных ОЭЗ располагаются в северо-кавказском федеральном округе).
4) портовые особые экономические зоны
На территории ОЭЗ действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности:
- Инвесторы получают созданную за счет средств государственного бюджета инфраструктуру для развития бизнеса, что позволяет снизить издержки на создание нового производства
- Благодаря режиму свободной таможенной зоны резиденты получают значительные таможенные льготы
- Предоставляется ряд налоговых преференций
- Система администрирования «одно окно» позволяет упростить взаимодействие с государственными регулирующими органами
Проведенный в работе анализ эффективности использования инвестиций в особых экономических зонах показал, что наблюдается тенденция недофинансирования строительства инфраструктуры за счет федерального, регионального и муниципального бюджетов. На таком фоне теряются стимулы для частных инвесторов. Низкий удельный вес инвестиций частных резидентов по отношению к заявленным (а в среднем по ОЭЗ - 10,8 %) связан с невыполнением бюджетных обязательств и состоянием делового климата, что приводит к затягиванию строительства, срыву заключенных договоров, неустойкам и другим проблемам[5].
Принятый в 1995 г. федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции (СРП)”, имеет много общего с концессионными договорами, заключаемыми между собственником недр (государством) и частным бизнесом, вкладывающим средства в данном случае в добычу природных ресурсов. Различие между этими двумя формами заключается в том, что в концессиях концедент передает концессионеру права собственности на всю производимую продукцию, а в СРП государству принадлежит только ее часть (в рамках договора), но это в дополнение к платежам с добычи (роялти) и налоговым сборам. Следует отметить, что после принятия федерального закона “О соглашении о разделе продукции” в России не было заключено ни одного крупного соглашения. Это свидетельствует о том, что принятый закон нуждается в определенном усилении, прежде всего в плане более четких гарантий по возврату вложенных средств, по заинтересованности и ответственности государства и инвесторов за срыв своих обязательств, по повышению прозрачности заключаемых договоров.
Совместное предприятие.
Термин «совместные предприятия» понимается в Европе как предприятия, которые контролируются двумя или более экономически независимыми предприятиями.
Несмотря на то, что термин «совместное предприятие» часто используется в деловой практике, в современном российском законодательстве отсутствует определение данного понятия. Как правило, под совместным предприятием понимают сотрудничество между иностранным и российским партнерами, в результате которого они обязуются внести определенную часть своих активов, ресурсов, знаний, деловых связей в конкретный бизнес-проект. В качестве основных форм совместных предприятий принято выделять: общество с ограниченной ответственностью, договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), договор возмездного оказания услуг, агентский договор и инвестиционное товарищество.
Совместное предприятие образуется в основном при создании новых производств, выделении существующих производственных мощностей или совместном приобретении существующих долей.
Объединение предприятий в форме совместного предприятия может принести участникам не только выгоды, но и серьезные проблемы.
Общее преимущество совместного предпринимательства в любых его формах ‒ создание благоприятных стартовых условий для нового производства. Однако потенциальная быстрота объединения партнеров и освоения производства порождает проблемы выработки стратегии, в частности, касающиеся структуры капитала и налогов, распределения дивидендов и т.д. Немаловажными являются проблемы, связанные с дополнительными материальными затратами потенциальных участников совместного предприятия.
В первую очередь это относится к затратам на подготовку к совместной работе. Помимо начальных затрат подготовительного периода, могут возникнуть трудности, связанные с большими расходами на коммуникации между сторонами и с вопросами координации партнеров при принятии решений в процессе создания совместных предприятий. Для обеспечения слаженной совместной работы партнеров необходимо создать определенные информационные и коммуникационные механизмы. Соответственно разработка и внедрение подобных механизмов потребуют в будущем повышенных затрат на их контроль соблюдения и функционирования.
Существенной проблемой совместных предприятий является разделение контроля. Эффективное управление предполагает учет двух конкурирующих целей:
1) создать стимулы, побуждающие партнеров выделять необходимые ресурсы для функционирования новой производственной общности;
2) побудить партнеров отказаться от некоторой части контроля над этими ресурсами.
Создание совместных предприятий зависит не только от экономической ситуации на рынке, но и от политической ситуации в стране. Для нормального функционирования предпринимательства необходимо создание стабильной внутренней и внешней среды. Так, общая финансовая и политическая нестабильность, высокий уровень инфляции привели к резкому сокращению объемов производства в данной группе предприятий и снижению рыночных доходов. Эта обусловливает потребность совместного предпринимательства в государственной поддержке для обеспечения нормального функционирования международной кооперации
В этой связи необходимо дальнейшее повышение эффективности предлагаемых механизмов взаимодействия органов власти с бизнесом и гражданским обществом, а также надежных инновационных проектов для развития целевых индикаторов экономического роста в рамках новой промышленной политики. На достижение этой цели может быть направлено решение о создании в базовых отраслях промышленности крупных структур — корпораций, являющихся холдинговой формой интеграции предприятий и организаций. На данном этапе экономического развития страны холдинговая модель организации крупного бизнеса — под контролем и с участием государства является наиболее эффективной для освоения производства высокотехнологичной наукоемкой продукции для внутреннего рынка и на экспорт, в том числе по государственным заказам. Такая модель создается, прежде всего, в сферах деятельности, связанных с обеспечением национальной безопасности и технологической независимости страны для ускорения их инновационного развития и обеспечения конкурентоспособности.
Организационная форма корпорации — ОАО (открытое акционерное общество) или государственная корпорация. Ее основная задача — удовлетворение стратегических потребностей страны в определенных видах высокотехнологичной продукции, обеспечение национальной и технологической безопасности государства.
Сегодня законодательно закрепленными формами ГЧП являются: концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнёрстве на основе регионального законодательства. Законодательно закрепленными формами близкими к ГЧП и влияющими на развитие рынка являются контракты жизненного цикла (в рамках законодательства о закупках) и договоры аренды с инвестиционными обязательствами.
Концессия – это форма договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю.
Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора может быть передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования и иных прав, в том числе на использование фирменного наименования и (или) коммерческого обозначения, охраняемой коммерческой информации, товарных знаков, знаков обслуживания и т. п.
Концессионное соглашение – форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.
В целом концессионные соглашения являются одной из возможных форм государственно-частного партнерства, специфика которой заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование.
Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (ГЧП) – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве и иных гражданско-правовых договоров, предусматривающих такое сотрудничество.
1 июля 2015 года Государственной думой принят Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (214-ФЗ), который регулирует отношения, связанные с подготовкой, заключением и исполнением соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерствах (далее — ГЧП и МЧП, партнерство), устанавливает полномочия публично-правовых образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах ГЧП и МЧП, а также предусматривает внесение изменений в законодательство РФ в части интеграции в него механизмов ГЧП и МЧП соглашений.
Реализация ГЧП/МЧП-проектов будет возможна со дня вступления в силу ГЧП-закона, а именно с 1 января 2016 года. При этом субъекты РФ обязаны привести свои законы в соответствие с 224-ФЗ до 1 июля 2016 года. До 2015 года ГЧП регулировалось на основе региональных законов о ГЧП. В настоящее время региональные ГЧП-законы приняты практически во всех субъектах РФ. По информации Министерства экономического развития РФ, ввиду отсутствия до настоящего времени федерального ГЧП-закона в 44 субъектах РФ, сдерживается реализация 142 проектов ГЧП. Предполагается, что принятие ГЧП-закона "разморозит" реализацию указанных проектов, однако только после приведения регионального ГЧП-законодательства в соответствие с федеральным. Согласно статье 47 224-ФЗ субъекты РФ и муниципальные образования должны актуализировать свои законы о ГЧП до 1 июля 2016 года. С 1 июля 2016 года законы о ГЧП субъектов РФ и муниципальных образований будут применяться в части, не противоречащей положениям 224-ФЗ.
Редакция принятого ГЧП-закона значительным образом отличается от ранее обсуждаемой в 2014 году версии. Так, принятый ГЧП-закон устанавливает возможность заключения соглашения как по инициативе публичного партнера (государство, муниципалитет), так и по инициативе частного партнера, закрепляет понятие "прямое соглашение", устанавливает более жесткие по сравнению со 115-ФЗ ограничения по составу участников со стороны частного партнера, утверждает перечень объектов соглашения, детализирует содержание ГЧП/МЧП-соглашения, уточняет порядок проведения конкурсных процедур и т.д.
В соответствии с ГЧП-законом концессионные соглашения выведены из-под его регулирования. Концессионные соглашения по-прежнему регулируются специальным законом, а именно Федеральным законом "О концессионных соглашениях" (115-ФЗ).
Помимо этого, ГЧП-законом произведено четкое разделение между ГЧП-проектами и концессионными проектами. Ключевое деление основывается на различном субъектном составе, требованиях к объектам соглашения и частично на отдельных условиях соглашения.
Инвестиционный договор - это наиболее распространенная форма соглашения о строительстве объектов недвижимости, заключаемая инвесторами с государственными органами и органами МСУ, в том числе предусматривающего обязанность органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков инвесторам (застройщикам) при условии передачи в муниципальную собственность по окончании строительства части построенного жилья либо других объектов социальной и инженерной инфраструктуры и благоустройства.
Договор аренды с инвестиционными обязательствами заключается между государством и частным партнером на основе конкурса либо аукциона (Нормативное регулирование: Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов». Объектом договора выступает недвижимое имущество с земельным участком, расположенным под ним и необходимым для его использования
Арендодатель обязуется предоставить арендатору недвижимое имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В рамках договора аренды также может быть предусмотрены обязательство Арендатора проводить текущий и (или) капитальный ремонт, право за свой счет с согласия арендодателя произвести улучшения арендованного имущества.
Арендодатель - собственник недвижимого имущества здания (орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления); лицо, уполномоченное собственником сдавать имущество в аренду: государственные или муниципальные учреждения, предприятия.
Арендатор - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо; действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Рис. 1 схема отношений при заключении договора аренды с инвестиционными обязательствами
Помимо названного в качестве одного из основных механизмов взаимодействия государства и бизнеса предлагается формирование приоритетных инновационных проектов в каждой из базовых отраслей обрабатывающей промышленности с участием федеральных органов и компаний-заказчиков, поскольку все последние годы разработка, производство и закупка высокотехнологичной продукции, имеющей по объективным причинам устойчивый долговременный спрос на внутреннем рынке России, по конкретной номенклатуре,.количеству и стоимости, на 80—95 % осуществлялись за рубежом.
Другим механизмом взаимодействия государства и бизнеса может стать тщательный анализ и контроль со стороны государственных органов всех крупных долгосрочных контрактов российских компаний на закупку за рубежом в ближайшие 5-6 лет металлоемких изделий, конструкций, высокотехнологичного оборудования и приборов