ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
В соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются:
· соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
· соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
Проведение прокурорских проверок по соблюдению трудового законодательства осуществляется в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.07 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также указанием Генерального прокурора РФ от 06.07.00 № 170 / 7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности».
Осуществление надзора за исполнением законов о труде в прокуратурах закрепляется за конкретными прокурорскими работниками («предметный» принцип осуществления надзора).
В районных (межрайонных) и приравненных к ним специализированных прокуратурах, а также в небольших городах с учетом штатной численности оперативного состава прокурорских работников эта функция закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора, которые ведут соответствующее «надзорное производство», в некоторых случаях – за заместителем прокурора и прокурором.
В прокуратурах субъектов РФ, а также в прокуратурах больших городов эта функция реализуется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурорского надзора, и в частности за исполнением трудового законодательства. Для оказания соответствующей помощи районным и городским прокурорам за прокурорскими работниками указанных управлений и отделов закрепляются нижестоящие подконтрольные прокуратуры (так называемые «зоны»). На указанные структурные подразделения возложены задачи правильной организации работы, ее планирования, обоснованного выбора объектов и направлений для прокурорских проверок, разработки методики проверок и работы, информационное обеспечение надзора за исполнением законов (в т. ч. трудового законодательства), проверка и оказание помощи нижестоящим прокуратурам.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций в соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре вправе:
· по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории в помещения поднадзорных органов. Иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
· требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных им или подведомственных им организаций. Должностные лица поднадзорных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно;
· вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушений законов.
История вопроса
| Российская прокуратура создавалась как орган надзора. Указ Петра І в документе «Должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. устанавливал: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил… | Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем рвении правдиво и нелицемерно поступал, а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или | некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам». Из Полного собрания законов Российской империи, № 3979 |
В случае нарушения прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело (например, по ст. 145.1 УК РФ за невыплату работодателем заработной платы свыше двух месяцев) или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представления об устранении нарушений закона.
Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт (в т.ч. локальный нормативный акт) в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ, с требованием о признании такого акта недействительным.
При таких обстоятельствах протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. Кроме того, при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона (например, в случае нарушения правил техники безопасности, угрожающего жизни и здоровью работников), прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста соответствующее должностное лицо обязано немедленно сообщить прокурору в письменной форме.
В целях устранения выявленных нарушений закона прокурором или его заместителем вносится представление (ст. 24 Закона о прокуратуре) в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.
Для устранения допущенных нарушений, указанных в представлении, отводится один месяц. В течение этого срока также должны быть приняты конкретные меры по устранению причин нарушений и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах прокурору должно быть сообщено в письменной форме.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (например, отказ работодателя от исполнения решения юрисдикционного органа по рассмотрению трудовых споров о восстановлении работника на прежней работе) прокурор или его заместитель вправе направить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Таким образом, в целях устранения выявленных в ходе проверок нарушений законодательства в сфере труда в зависимости от характера нарушений прокурором может быть использован весь спектр предоставленных ему Законом о прокуратуре полномочий (объявление предостережения, внесение представления, принесение протеста, предъявление искового заявления, привлечение виновного к административной ответственности, требование привлечь к материальной, дисциплинарной и иной ответственности).
Эффективность прокурорского надзора зависит, в частности, от того, какие именно меры прокурорского реагирования избраны: исходя из складывающейся в каждом случае ситуации должны применяться меры, которые в наибольшей степени соответствуют задачам выявления, устранения и предупреждения нарушений закона. При этом акты реагирования должны быть юридически и фактически обоснованными. И как следует из ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
ИНФОРМАЦИЯ КАК ПОВОД ДЛЯ ПРОВЕРКИ
При осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства должное внимание уделяется правильному выбору в соответствии с имеющейся информацией объекта надзора в тот или иной период, составлению программы (плана, вопросов) проверки, решению вопроса о целесообразности приглашения специалистов в той или иной области знаний и использованию в этом отношении полномочий, предоставленных прокурору законом.
Как правило, прокурор района (города) сам на основании имеющихся данных определяет, где (на каком поднадзорном объекте) и по каким вопросам целесообразно (необходимо) провести прокурорскую проверку. Вместе с тем нередко такие проверки проводятся и в соответствии с указаниями вышестоящей прокуратуры (в т. ч. и Генеральной прокуратуры РФ), когда возникает необходимость проверить и получить сведения о соблюдении трудового законодательства на конкретных предприятиях отрасли, министерства, при выполнении определенной деятельности в целом по России или в конкретном регионе.
Важнейшей составляющей работы по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства является сбор информации о его нарушениях, что позволяет систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и разноплановые обстоятельства, способствовавшие нарушениям трудового законодательства.
Источниками информации о нарушении трудового законодательства могут быть:
· письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления, сообщения), поступающие в прокуратуру, соответствующий выборный профсоюзный орган и комиссию по трудовым спорам (КТС) организации;
· сообщения средств массовой информации;
· обращение в прокуратуру руководителей предприятий, организаций, предпринимателей, фермеров и других лиц, законные интересы которых были нарушены;
· обобщение судебной практики по гражданским трудовым делам;
· материалы расследований некоторых уголовных дел, прокурорских проверок, представлений следователей, вносимых по уголовным делам;
· документы контролирующих органов о проведенных проверках;
· данные региональных органов статистики (о штатной и фактической численности работающих, заработной плате, движении работников, производственном травматизме и др.).
Сведения о числе и суммах удовлетворенных исков могут быть получены в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Кроме того, в судах, а также в администрации или в других органах и у должностных лиц, наделенных правом применения административных санкций, прокуроры могут получать сведения о числе должностных лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение трудового законодательства.
Полученная прокурором информация о нарушении трудового законодательства тщательно анализируется, чтобы определить реальное состояние с исполнением трудового законодательства, те его институты или конкретные нормативные правовые акты в сфере труда, которые нарушаются чаще или систематически, а также организации и круг должных лиц, допускающих эти нарушения.
Глубокий и всесторонний анализ такой информации дает возможность в известной мере предупредить нарушение закона, определить первоочередные прокурорские проверки или предусмотреть проверку исполнения трудового законодательства другим органом (например, государственной инспекцией труда) и др.
ПО ПЛАНУ И С УЧЕТОМ ПРИОРИТЕТОВ
Деятельность прокураторы по надзору за исполнением законов, включая трудовое законодательство, организуется в плановом порядке. Соответствующие мероприятия включаются в перспективные или текущие планы работы. Основным правовым средством выявления и пресечения нарушений трудового законодательства и устранения обстоятельств, им способствующих, являются прокурорские проверки. Имея информацию о тех или иных нарушениях трудового законодательства у работодателя, прокурор в ходе проверки ставит перед собой задачу выяснить конкретные факты. У проверяющего есть свой методический план, круг вопросов по тематике проверки (например, при проверке законности прекращения трудового договора, изменения трудового договора и т. п.). Нарушения требований закона или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выявляются путем ознакомления в кадровой службе с заявлениями работников, приказами и распоряжениями работодателя (унифицированные формы № Т-1, Т-5,Т-6, Т-8, Т-9, Т-11), изучения записей в трудовых книжках, личных карточках (унифицированная форма № Т-2) и личных делах работников, листках нетрудоспособности, а также изучения протоколов заседаний выборных органов первичных профсоюзных организаций и собраний трудового коллектива и т. д. Существуют и другие методики проверки исполнения трудового законодательства.
Так, в ходе проверки соблюдения законодательства об охране труда прокурор знакомится с планами мероприятий по улучшению условий охраны труда (комплексными, ежегодными), с коллективным договором, протоколами собраний трудового коллектива, оперативных совещаний, заседаний выборного профсоюзного органа, приказами и другими нормативными актами работодателя. Локальные нормативные акты анализируются с точки зрения соответствия их закону, конкретности и фактического исполнения.
Анализ итогов деятельности органов прокуратуры за 2007 г. позволяет выделить приоритетные направления прокурорского надзора в сфере трудового законодательства.
По-прежнему в центре внимания остается защита прав граждан на своевременную оплату труда. Актами прокурорского реагирования за задержку выплаты заработной платы работодатели привлекаются к различным видам ответственности. Одновременно принимаются меры по выплате задолженности.
Обратите внимание!В центре внимания прокурорского надзора остается защита прав гражданина на своевременную оплату труда
На особом контроле прокуроров находится и работа по восстановлению прав трудящихся на предприятиях, находящихся в различных стадиях банкротства. В связи с введением нового законодательства в области трудовой миграции органы прокуратуры активизировали деятельность по проверке соблюдения законности в этой сфере. В зоне прокурорского внимания – и защита прав отдельных категорий работников: несовершеннолетних, инвалидов, беременных женщин и кормящих матерей.
В ряде случаев органы прокуратуры привлекают к проверкам и другие уполномоченные органы: государственные инспекции труда, налоговые органы, управления миграционной службы, профсоюзные органы и др. Как правило, в результате совместных проверок разрабатываются общие меры по обеспечению законности в сфере труда.
В А Р И А Н Т 4
Задача 5 — 9. Хабаровским краевым судом 1 сентября 2002 г. Талаев был осужден за
убийство при отягчающих обстоятельствах Свешниковой, Привалова и угрозу убийством
Михайловой.
Предварительное слушание по делу не проводилось. В подготовительной части
судебного заседания выяснилось, что Талаеву, по национальности чеченцу, обвинительное
заключение было вручено только на руском языке. На предварительном следствии ни сам
обвиняемый, ни его защитник ходатайства о необходимости участия переводчика не заявляли
(защитник обвиняемого Джафаров сообщил, что хорошо владеет чеченским языком и может
перевести своему подзащитному все необходимые документы устно). Из письменного
заявления Талаева, имеющегося в деле и написанного на русском языке, следует, что он читать
по-чеченски не умеет, перевод на чеченский язык материалов следствия ему не нужен.
Судебное заседание было проведено с участием переводчика. На вопросы суда
подсудимый отвечал на чеченском языке. После оглашения приговора суда осужденному была
вручена его копия в переводе с русского на чеченский язык.
В кассационной жалобе осужденный ссылался на то, что он плохо владеет русским
языком, письменным чеченским владеет еще хуже.
Допущены ли при производстве по делу нарушения уголовно-процессуального закона?
Задача 6 — 8. По подозрению в совершении разбойного нападения был задержан Хмелев,
которого поместили в изолятор временного содержания. Через 25 ч следователь предложил
Хмелеву рассказать об обстоятельствах совершенного им разбойного нападения. Хмелев в ответ
потребовал допустить к участию в деле защитника и, сославшись на то, что постановление о
привлечении в качестве обвиняемого ему не предъявлялось, отказался давать показания.
Прав ли Хмелев? Каково его процессуальное положение? С какого момента защитник
допускается к участию в деле?
Статья 92. Порядок задержания подозреваемого
1. После доставления подозреваемого в орган дознания или к следователю в срок не более 3 часов должен быть составлен протокол задержания, в котором делается отметка о том, что подозреваемому разъяснены права, предусмотренные статьей 46 настоящего Кодекса.
(в ред. Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ)
2. В протоколе указываются дата и время составления протокола, дата, время, место, основания и мотивы задержания подозреваемого, результаты его личного обыска и другие обстоятельства его задержания. Протокол задержания подписывается лицом, его составившим, и подозреваемым.
3. О произведенном задержании орган дознания, дознаватель или следователь обязан сообщить прокурору в письменном виде в течение 12 часов с момента задержания подозреваемого.
4. Подозреваемый должен быть допрошен в соответствии с требованиями части второй статьи 46, статей 189 и 190 настоящего Кодекса. До начала допроса подозреваемому по его просьбе обеспечивается свидание с защитником наедине и конфиденциально. В случае необходимости производства процессуальных действий с участием подозреваемого продолжительность свидания свыше 2 часов может быть ограничена дознавателем, следователем с обязательным предварительным уведомлением об этом подозреваемого и его защитника. В любом случае продолжительность свидания не может быть менее 2 часов.
(в ред. Федеральных законов от 24.07.2002 N 98-ФЗ, от 04.07.2003 N 92-ФЗ, от 05.06.2007 N 87-ФЗ)
Задача 7 — 13. Сомов, утеряв трудовую книжку, купил ее чистый бланк и внес в него
заведомо ложные записи и своей работе. В течение десяти лет он использовал поддельную
трудовую книжку при поступлении и увольнении с работы. Факт подделки трудовой книжки
был обнаружен при оформлении пенсии, что послужило поводом к возбуждению уголовного
дела по ст. 327 УК РФ и ее изъятию.
Как должен поступить следователь после выемки трудовой книжки Сомова? К какому
виду доказательств следует отнести трудовую книжку и почему? Что понимают под
документом – вещественным доказательством и что под иным документом?
Задача 8 — 8. В одной из пригородных зон отдыха мотоциклом, которым управлял
находившийся в нетрезвом состоянии семнадцатилетний подросток Зотов, была сбита
восьмилетняя дочь Смолина, скончавшаяся на глазах у родителей на месте происшествия.
Глубоко потрясенный смертью дочери отец, поскольку обвиняемому Зотову была избрана в
качестве меры пресечения подписка о невыезде, решил расправиться с обвиняемым.
Следователь, получив заявление Зотова о том, что отец погибшей собирается его убить и
опасаясь за жизнь последнего, заменил ему подписку о невыезде на заключение под стражу.
Правомерно ли решение следователя?
Решение следователя правильно. Согласно статье 11 УПК РФ «Охрана прав и свобод человека и гражданина вуголовном судопроизводстве» 1. Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснятьподозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу,гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовногосудопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечиватьвозможность осуществления этих прав. 2. В случае согласия лиц, обладающих свидетельским иммунитетом, датьпоказания дознаватель, следователь, прокурор и суд обязаны предупредитьуказанных лиц о том, что их показания могут использоваться в качестведоказательств в ходе дальнейшего производства по уголовному делу. 3. При наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю илииным участникам уголовного судопроизводства, а также их близкимродственникам, родственникам или близким лицам угрожают убийством,применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либоиными опасными противоправными деяниями, суд, прокурор, следователь,орган дознания и дознаватель принимают в пределах своей компетенции вотношении указанных лиц меры безопасности, предусмотренные статьями 166частью девятой, 186 частью второй, 193 частью восьмой, 241 пунктом 4части второй и 278 частью пятой настоящего Кодекса. 4. Вред, причиненный лицу в результате нарушения его прав и свободсудом, а также должностными лицами, осуществляющими уголовноепреследование, подлежит возмещению по основаниям и в порядке, которыеустановлены настоящим Кодексом. Согласно статье 12. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ"О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участниковуголовного судопроизводства" «Временное помещение защищаемого лица в безопасное место» Защищаемое лицо может быть временно помещено в место, в котором емубудет обеспечена безопасность. Статья 16. Основания применения мер безопасности 1. Основаниями применения мер безопасности являются данные о наличииреальной угрозы убийства защищаемого лица, насилия над ним, уничтоженияили повреждения его имущества в связи с участием в уголовномсудопроизводстве, установленные органом, принимающим решение обосуществлении государственной защиты. 2. Меры безопасности применяются на основании письменного заявлениязащищаемого лица или с его согласия, выраженного в письменной форме, а вотношении несовершеннолетних - на основании письменного заявления егородителей или лиц, их заменяющих, а также уполномоченных представителейорганов опеки и попечительства (в случае отсутствия родителей или лиц,их заменяющих) или с их согласия, выраженного в письменной форме.