Введение
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - комментируемый Закон или Закон) принят в рамках совершенствования института муниципальной службы в России, введенного на законодательном уровне Законом 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления. Норма п. 2 ст. 21 указанного Закона предусматривала правовую регламентацию муниципальной службы федеральным законом, законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований. На основании данной нормы в 1998 г. был принят "предшественник" комментируемого Закона - Закон об основах муниципальной службы, который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в России.
Однако в 2003 г. был принят новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления, что потребовало внесения изменений в законодательство о муниципальной службе (следует отметить, что в ст. 42 данного Закона воспроизведена приведенная выше норма п. 2 ст. 21 Закона 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающая существование специального федерального закона, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование муниципальной службы).
Кроме того, в принятом в 2003 г. Законе о системе государственной службы (п. 1 ст. 3) впервые прямо провозглашен принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, а в принятом в 2004 г. Законе о государственной гражданской службе (ст. 7) закреплен и раскрыт принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, что явилось одним из концептуальных изменений законодательства о государственной гражданской службе и также потребовало совершенствования законодательства о муниципальной службе.
На необходимость законодательного закрепления единых правовых основ государственной службы в целях создания ее целостной системы обращено внимание в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336*(1). Там же говорилось о необходимости разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы РФ, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.
Соответственно, комментируемый Закон (проект которого, кстати, внесен Президентом РФ) установил основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан РФ на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих. Концепция Закона предусматривает обеспечение единого статуса муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этой части положения Закона отражают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.
Главным отличием комментируемого Закона от его "предшественника" - Закона об основах муниципальной службы - является более унифицированное правовое регулирование на федеральном уровне организации муниципальной службы во всех субъектах РФ. Данное концептуальное отличие нашло отражение и в наименовании комментируемого Закона: Закон имеет наименование "О муниципальной службе в Российской Федерации", а его "предшественник" - "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
Закон об основах муниципальной службы носил рамочный характер, поэтому существующие различия в законодательстве субъектов РФ в данной сфере приводили к различиям в статусе муниципальных служащих. Для реализации же принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов.
В то же время комментируемый Закон содержит значительное число положений, которые позволяют конкретизировать условия муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. В частности, законами субъектов РФ подлежат утверждению: реестры должностей муниципальной службы в субъектах РФ (в соответствии с данными реестрами муниципальными правовыми актами устанавливаются должности муниципальной службы); типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы (на основе данных типовых квалификационных требований муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования); типовые формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации; типовые положения о проведении аттестации муниципальных служащих (в соответствии с данными типовыми положениями муниципальными правовыми актами утверждаются положения о проведении аттестации муниципальных служащих). Кроме того, предусмотрено, что законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим, могут быть предоставлены муниципальным служащим дополнительные к установленным комментируемым Законом гарантии. Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска, предоставляемые муниципальным служащим.
Под муниципальной службой в комментируемом Законе понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Практически аналогичное определение понятия муниципальной службы содержалось и в Законе об основах муниципальной службы: профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Комментируемым Законом по-новому разграничены муниципальные должности и должности муниципальной службы. Лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса. Определение должности муниципальной службы, данное в Законе, содержит указание на то, что это может быть должность в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения (следует отметить, что такой подход содержал и Закон об основах муниципальной службы). Заключение контракта предусмотрено Законом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по контракту, а также порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления.
В качестве направлений расширения федерального регулирования отношений в сфере муниципальной службы необходимо отметить следующее:
установление комментируемым Законом единой классификации должностей муниципальной службы - подразделение таких должностей на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие;
подробное регламентирование комментируемым Законом процесса поступления на муниципальную службу. Закон об основах муниципальной службы в этом отсылал к законодательству о труде (за исключением возрастного ограничения);
введение комментируемым Законом процедуры аттестации муниципальных служащих в целях определения их соответствия замещаемым должностям муниципальной службы, а также регламентирование процедуры аттестации. В Законе об основах муниципальной службы аттестация лишь упоминалась как одна из процедур (наряду с экзаменом), по результатам которой муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды.
определение комментируемым Законом перечня вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, а также определение порядка ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего.
Комментируемый Закон, также как и Закон об основах муниципальной службы, содержит ограничения в отношении муниципальных служащих. Однако, теперь отдельно предусмотрены ограничения, препятствующие приему на муниципальную службу, и ограничения, препятствующие нахождению на муниципальной службе. Введена отдельная статья, устанавливающая запреты, распространяющиеся только на муниципального служащего. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, в целом расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов. Следует также отметить, что в соответствии с комментируемым Законом предельный возраст, установленный для замещения должности муниципальной службы, повышен с 60 до 65 лет. При этом сохранена норма о возможности продления нахождения на муниципальной службе после достижения предельного возраста путем заключения ежегодного договора.
Уменьшение объема гарантий, предоставляемых муниципальному служащему на основании Закона об основах муниципальной службы, комментируемым Законом не предусматривается.
В целях совершенствования регулирования муниципальной службы в России в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения. Эти изменения рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона. Здесь же представляется целесообразным лишь упомянуть об актах, вносивших изменения. В частности, это:
Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"*(2);
Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 181-ФЗ "О внесении изменения в статью 21 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(3);
Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 182-ФЗ "О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(4);
Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 219-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(5);
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(6);
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"*(7);
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(8).
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
В качестве предмета регулирования комментируемого Закона определены отношения, связанные:
с поступлением на муниципальную службу граждан;
с прохождением и прекращением муниципальной службы;
с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Предмет регулирования комментируемого Закона определен на основании нормы ст. 42 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, посвященной правовому регулированию муниципальной службы и предопределяющей существование комментируемого Закона. Согласно данной норме (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ*(9)) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. О разграничении предметов ведения России и субъектов РФ по вопросам муниципальной службы см. комментарий к ст. 3 Закона.
Предмет регулирования "предшественника" комментируемого Закона - Закона об основах муниципальной службы - был определен в его преамбуле, согласно которой данный Закон устанавливал общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в России. Как говорилось выше (см. введение), комментируемый Закон отличает от его "предшественника", прежде всего, более унифицированное правовое регулирование на федеральном уровне организации муниципальной службы во всех субъектах РФ. Данное концептуальное отличие нашло отражение и в определении предмета комментируемого Закона: Закон устанавливает не общие принципы организации муниципальной службы, а непосредственно порядок поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы; Закон определяет не основы правового положения муниципальных служащих, а непосредственно правовое положение (статус) муниципальных служащих. Соответственно, вместо наименования "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" комментируемый Закон имеет наименование "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Выше также говорилось (см. введение), что концептуальным изменением законодательства о муниципальной службе в связи с принятием комментируемого Закона является реализация принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. В этой связи показательно то, что норма ч. 1 комментируемой статьи закреплена по точной аналогии со ст. 2 Закона о государственной гражданской службе, согласно которой предметом регулирования данного Закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.
Обращающим на себя внимание новым положением ч. 1 комментируемой статьи является то, что на муниципальной службе могут находиться не только граждане РФ, но и граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Закон об основах муниципальной службы такого положения не содержал. Однако, принципиально новым данное положение считать вряд ли можно. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там же установлено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(10), международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации", как установлено в п. 2 его ст. 1, применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). Названный Закон в соответствии с п. 3 его ст. 1 распространяется на международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.
В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ)*(11) установлено, что иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе. Однако, это, разумеется, не означает, что данная норма является препятствием для нахождения на муниципальной службе гражданина иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Следует отметить, что согласно указанной норме отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом. Речь идет об отношении иностранных граждан к военной службе. Закон о государственной гражданской службе возможность нахождения иностранных граждан на государственной гражданской службе прямо не предусматривает.
2. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(12)) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В ч. 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Как указано там же (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ), уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Однако, комментируемый Закон делит должности в указанных органах на:
должности муниципальной службы - должности, замещение которых означает прохождение муниципальной службы (определение понятия муниципальной службы дано в ч. 1 ст. 2 Закона). Соответственно, гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы, является муниципальным служащим (определение понятия муниципального служащего дано в ч. 1 ст. 10 Закона). Понятию должности муниципальной службы и порядку установления должностей муниципальной службы посвящена статья 6 Закона;
муниципальные должности - должности, замещение которых нахождением на муниципальной службе не является. Гражданин, замещающий муниципальную должность, в силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи муниципальным служащим не является. Соответственно, на такого гражданина комментируемый Закон в части определения правового положения (статуса) муниципального служащего не распространяется, что также прямо установлено в ч. 2 комментируемой статьи. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определен статьей 40 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления.
Закон об основах муниципальной службы также четко разделял должности муниципальной службы и муниципальные должности, но с использованием иных понятий - "выборные муниципальные должности" и "иные муниципальные должности". Оба этих понятия охватывались понятием "муниципальные должности". В п. 2 ст. 1 указанного Закона устанавливалось, что муниципальные должности подразделяются на:
выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Закон об основах муниципальной службы также исходил из того, что замещение выборной муниципальной должности нахождением на муниципальной службе не является. В п. 1 ст. 2 указанного Закона было определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Пункт 2 данной статьи прямо предусматривал, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Законом об основах муниципальной службы не устанавливается.
Согласно ч. 2 комментируемой статьи к лицам, замещающим муниципальные должности (т.е. к лицам, не являющимися муниципальными служащими) относятся
депутаты выборных органов местного самоуправления;
члены выборных органов местного самоуправления;
выборные должностные лица местного самоуправления;
члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
В соответствии с ч. 2 ст. 35 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ*(13)) предусмотрено, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Согласно ч. 4 этой же статьи представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Глава муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 36 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с указанной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В п. 1 ч. 2 этой же статьи установлено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. О том, что глава муниципального образования не относится к категории муниципальных служащих, прямо указывалось в определении КС России от 20 февраля 2003 г. N 41-О*(14).
Главой местной администрации, как предусмотрено в ч. 2 ст. 37 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Соответственно, лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, является муниципальным служащим. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются указанной статьей Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, к которому и отсылает часть 7 ст. 16 комментируемого Закона, предусматривающая, что гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) согласно ч. 1 ст. 38 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 39 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Согласно ч. 3 указанной статьи порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований.
Федеральным законом, о котором идет речь, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(15), в ст. 24 которого установлен порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований. В п. 2 указанной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), как и в ч. 2 ст. 39 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. Необходимо обратить внимание, что именно о таких избирательных комиссиях муниципальных образований, т.е. действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, говорится в комментируемом Законе.
Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.
Статья 2. Муниципальная служба
1. В ч. 1 комментируемой статьи дано определение понятия муниципальной службы, в целом воспроизводящее определение, которые ранее содержалось в п. 1 ст. 2 Закона об основах муниципальной службы. Так, в указанной норме было определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Как видно, из определения исключена оговорка о том, что муниципальная должность, нахождение на которой представляет собой муниципальную службу, не является выборной. Необходимость в такой оговорке отпала, т.к. согласно новому понятийному аппарату, используемому в комментируемом Законе, понятие "должность муниципальной службы" не охватывает понятие "муниципальные должности", о чем говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Кроме того, в определение понятия муниципальной службы включено указание на то, что должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта). Как говорилось выше (см. введение), замещение должностей муниципальной службы на основе трудового договора, а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения.
Часть 1 комментируемой определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, что подразумевает необходимость наличия у граждан, находящихся на муниципальной службы, соответствующих профессиональных и деловых качеств. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих определены в п. 4 ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов муниципальной службы. В целях обеспечения этого в соответствии с ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона для замещения должностей муниципальной службы предъявляются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Такой подход основан на норме п. 2 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122)*(16), принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"*(17)), согласно которой статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. Данная норма в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ является составной частью правовой системы России.
В ч. 1 комментируемой статьи говорится о заключении трудового договора или контракта как о способе замещения должности муниципальной службы, в отношении чего необходимо отметить два момента:
по общему правилу, закрепленному в ч. 6 ст. 16 комментируемого Закона, поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется на условиях трудового договора. Однако, согласно ч. 7 этой же статьи гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, к которому и отсылает указанная норма;
из ч. 1 комментируемой статьи следует, что должность муниципальной службы замещается и, соответственно, поступление на муниципальную службу осуществляется путем заключения трудового договора (контракта). Однако, часть 6 ст. 16 комментируемого Закона уточняет, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора. В ч. 8 указанной статьи установлено, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы.
Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на то, что муниципальная служба осуществляется на постоянной основе. Стабильность муниципальной службы закреплена в п. 4 ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов муниципальной службы. Однако, это не означает того, что с муниципальным служащим не может быть заключен срочный трудовой договор. Непосредственно в комментируемом Законе предусмотрены два случая, в которых заключение срочного трудового договора является обязательным: заключение трудового договора для замещения должности муниципальной службы, установленной для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (ч. 2 ст. 7) и заключение трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы (ч. 2 ст. 19).
Понятие государственной гражданской службы, взаимосвязь с которой является одной из концептуальных основ комментируемого Закона (см. введение), определено в ч. 1 ст. 3 Закона о государственной гражданской службе: вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Согласно ч. 2 указанной статьи государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов РФ (гражданская служба субъектов РФ).
2. В ч. 1 ст. 16 ТК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ*(18)) установлено, что на основании трудового договора, заключаемого в результате назначения на должность,