В соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ) в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Как установлено указанной статьей (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ):
устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ч. 2);
представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено названным Законом (ч. 3);
глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 данной статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации (ч. 4);
председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера (ч. 5);
глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6);
иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7).
Согласно ч. 4 ст. 7 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправлениям муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, названному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи действие трудового законодательства распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными комментируемым Законом. Такая же норма ранее была закреплена в п. 3 ст. 4 Закона об основах муниципальной службы.
Данная норма согласуется с положением ч. 7 ст. 11 ТК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), в соответствии с которой на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
Однако, следует отметить, что объем распространения норм трудового законодательства на государственных гражданских служащих и на муниципальных служащих существенно различается. Как говорилось выше (см. введение), принципиальным положением комментируемого Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения (следует отметить, что такой подход содержал и Закон об основах муниципальной службы).
Закон же о государственной гражданской службе (ст. 73) устанавливает, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной названным Законом. Результатом такого подхода стало то, что Закон о государственной гражданской службе содержит довольно обширные главу 5, посвященную служебному контракту, и главу 12, посвященную служебной дисциплине на гражданской службе, а также детально регламентирует основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6) и т.д.
Согласно ч. 1 ст. 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется:
трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права;
иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
указами Президента РФ;
постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Статья 4. Основные принципы муниципальной службы
Комментируемая статья определяет перечень основных принципов муниципальной службы, т.е. основные исходные начала построения системы муниципальной службы. Учитывая центральное место комментируемого Закона в системе законодательства о муниципальной службе (см. комментарий к ст. 3 Закона), изменение этих принципов возможно только путем внесения изменений в данный Закон. Данное положение следует по аналогии с нормой ч. 2 ст. 4 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных названным Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.
В целом в комментируемой статье воспроизведен перечень основных принципов муниципальной службы, ранее определенный в ст. 5 Закона об основах муниципальной службы. Однако, есть и отличия между указанными перечнями. В частности, такие основные принципы муниципальной службы, как стабильность муниципальной службы, доступность информации о деятельности муниципальных служащих и взаимодействие с общественными объединениями и гражданами в ст. 5 Закона об основах муниципальной службы закреплены не были.
В то же время в комментируемой статье не воспроизведены такие принципы, установленные Законом об основах муниципальной службы, как:
принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. То, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя, в силу чего нет необходимости дублировать данное положение;
принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий также прямо закреплена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и глава 8), о чем говорилось выше (см. комментарий к ст. 3 Закона).
Как представляется, указанные принципы не воспроизведены в комментируемом Законе не только как дублирующие конституционные положения, но и как не вполне соответствующие предмету регулирования комментируемого Закона (о предмете регулирования см. комментарий к ст. 1 Закона).
В отношении же непосредственно основных принципов муниципальной службы, закрепленных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.