Данная обязанность установлена по аналогии с положением п. 10 ч. 1 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе, предусматривающим обязанность государственного гражданского служащего сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства.
Однако, точное копирование приведенной нормы в отношении муниципального служащего представляется не вполне удачным. Дело в том, что установление указанной обязанности государственного гражданского служащего предопределено ограничением, предусмотренным в п. 6 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе: гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства.
В отношении же муниципальной службы аналогичное ограничение имеет иную формулировку. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.
Исходя из этого, как представляется, следовало бы закрепить обязанность муниципального служащего сообщать представителю нанимателя (работодателю) о наступлении каждого (любого) из указанных обстоятельств, а не только о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства иностранного государства.
Следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. 9 ч. 1 комментируемой статьи муниципальный служащий обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства иностранного государства в день соответственно выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства иностранного государства, т.е. немедленно после совершения соответствующего правового акта.
Обязанность соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены комментируемым Законом и другими федеральными законами (п. 10).
Ограничения, связанные с муниципальной службой, т.е. обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе, определены статьей 13 комментируемого Закона, а запреты, связанные с муниципальной службой, т.е. действия, которые запрещается совершать муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы, - статьей 14 комментируемого Закона.
Как говорилось выше, в комментируемой статье закреплен закрытый перечень обязанностей муниципального служащего. В то же время в п. 10 ч. 1 комментируемой статьи говорится об обязанности муниципального служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и не нарушать запреты, установленные не только комментируемым Законом, но и другими федеральными законами.
Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта (п. 11).
Цель данной обязанности, закрепленной по аналогии с положением п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе, предусматривающим соответствующую обязанность государственного гражданского служащего, очевидна: предотвращение конфликта интересов. Понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность муниципального служащего" определены в ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона.
Выше говорилось (см. комментарий к ст. 10 Закона), что Закон о государственной гражданской службе наряду с определением перечней основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего, а также ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, на основании общей нормы п. 4 ст. 10 Закона о системе государственной службы устанавливает также требования к служебному поведению государственного гражданского служащего (ст. 18). Указанные требования закреплены в развитие общих принципов служебного поведения государственных служащих, утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885*(48). Как определено в данном Указе (в ред. Указа Президента РФ от 16 июля 2009 г. N 814*(49)), общие принципы служебного поведения государственных служащих утверждены в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов РФ должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов РФ. Там же лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, рекомендовано придерживаться принципов, утвержденных этим Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.
В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона о государственной гражданской службе государственный гражданский служащий обязан:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6) соблюдать ограничения, установленные Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов России;
11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Частью 2 указанной статьи установлено, что государственный гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", кроме того, обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
Как говорилось выше, определенный комментируемой статьей перечень основных обязанностей муниципального служащего во многом аналогичен перечню основных обязанностей государственного гражданского служащего, определенному в ст. 15 Закона о государственной гражданской службе. Вместе с тем по не вполне понятной причине комментируемая статья не содержит положения, аналогичного норме ч. 1.1 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе. Согласно указанной норме, введенной Федеральным законом от 12 апреля 2007 г. N 48-ФЗ*(50), государственный гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ.
Речь идет о положении, которым в соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2007 г. N 372*(51) дополнены указанные выше общие принципы служебного поведения государственных служащих. Согласно этому дополнению государственный служащий призван воздерживаться в публичных выступлениях, в т.ч. в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории России товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами РФ, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством РФ, международными договорами (соглашениями), обычаями делового оборота.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанности муниципального служащего в случае получения им неправомерного поручения, предваряя их запретом на исполнение такого поручения.
Как установлено указанной нормой, при получении от соответствующего руководителя неправомерного поручения муниципальный служащий обязан представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Следует обратить внимание на то, что в ч. 2 комментируемой статьи говорится о неправомерности поручения с точки зрения муниципального служащего, получившего такое поручение. Видимо, подразумевается, что после того, как муниципальный служащий даст обоснование неправомерности полученного поручения (т.е. укажет положения нормативных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения), сомнения в неправомерности такого поручения отпадают.
В случае, если после письменного обоснования муниципальным служащим неправомерности полученного поручения руководитель все же подтвердит данное поручение, то в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи муниципальный служащий обязан отказаться от исполнения этого поручения.
В ч. 2 комментируемой статьи также предусмотрено, что нарушение данной обязанности, т.е. исполнение неправомерного поручения, влечет наступление ответственности как муниципального служащего, исполнившего полученное поручение, так и руководителя, давшего это поручение. В части определения такой ответственности часть 2 комментируемой статьи отсылает к действующему законодательству РФ.
Положения ч. 2 комментируемой статьи, являющиеся новыми для законодательства о муниципальной службе (Закон об основах муниципальной службы подобных норм не содержал), закреплены по аналогии с нормой ч. 2 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе, устанавливающей обязанности государственного гражданского служащего для случая получения неправомерно поручения. В то же время в ч. 3 указанной статьи прямо говорится о том, что в случае исполнения государственным гражданским служащим неправомерного поручения государственный гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
В этой связи целесообразно отметить, что согласно ч. 1 ст. 42 УК РФ не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам лицом, действующим во исполнение обязательных для него приказа или распоряжения. Там же установлено, что уголовную ответственность за причинение такого вреда несет лицо, отдавшее незаконные приказ или распоряжение.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи лицо, совершившее умышленное преступление во исполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения, несет уголовную ответственность на общих основаниях. Там же предусмотрено, что неисполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения исключает уголовную ответственность.
Следует также отметить, что согласно п. "ж" ч. 1 ст. 61 УК РФ совершение преступления при исполнении приказа или распоряжения признается обстоятельством, смягчающим наказание.
Статья 13. Ограничения, связанные с муниципальной службой
1. Как говорилось выше (см. введение), комментируемый Закон отдельно определяет ограничения, связанные с муниципальной службой, т.е. обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу (в комментируемой статье), и запреты, связанные с муниципальной службой, т.е. действия, которые запрещается совершать муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы (в ст. 14). Ранее в ст. 11 Закона об основах муниципальной службы был определен единый перечень ограничений, связанных с муниципальной службой.
Перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, определен в комментируемой статье по аналогии с определенным в ст. 16 Закона о государственной гражданской службе перечнем ограничений, связанных с государственной гражданской службой. В связи с этим следует отметить, что согласно правовой позиции КС России, выраженной в определении от 10 апреля 1997 г. N 60-О*(52) и позднее неоднократно подтвержденной, из ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих. При этом он вправе распространить на них предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(53) ограничения либо регламентировать их в специальном законе.
В ст. 60 Закона 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления прямо предусматривалось, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. Приводя данную норму, КС России в постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П еще раз подтвердил, что законодатель, учитывая схожесть специфики государственной и муниципальной службы, вправе распространить на муниципальных служащих требования, предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", либо регламентировать их в специальном законе. Регулирование вторым из указанных способов было осуществлено в Законе об основах муниципальной службы, о чем упомянуто выше.
Согласно п. 2 ст. 5 комментируемого Закона и п. 2 ст. 7 Закона о государственной гражданской службе посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы наряду с прочим обеспечивается взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.
В отношении установленных в ч. 1 комментируемой статьи ограничений, связанных с муниципальной службой, т.е. обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, необходимо отметить следующее.